第二節(jié)規(guī)劃管理操作實(shí)務(wù)
依法實(shí)施規(guī)劃管理，是城市政府工作的重中之重，也是依法治市的主要工
作之一。對(duì)此，除了應(yīng)遵循依法行政的一般原則之外還應(yīng)根據(jù)規(guī)劃工作的特
點(diǎn)依法操作。其特點(diǎn)又依規(guī)劃工作的不同階段而不盡相同，本書(shū)亦按這一特
點(diǎn)分開(kāi)闡述。
一、制定規(guī)劃
規(guī)劃的依法編制和審批，也就是人們習(xí)慣所說(shuō)的規(guī)劃的依法制定。所謂
依法，具體來(lái)說(shuō)就是依據(jù)法律、法規(guī)，并依照上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法做出的決定和
命令。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主
管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直
轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制。該法的第十二條至第十九
條又對(duì)此做了進(jìn)一步的規(guī)定。這里法律用的是“應(yīng)當(dāng)”二字。我們應(yīng)理解為依
法編制規(guī)劃和報(bào)批是人民政府的職責(zé)。
(一)城市規(guī)劃編制的責(zé)任主體
總的來(lái)說(shuō)，按《城市規(guī)劃法》第十一條、第十二條的規(guī)定，縣級(jí)人民政府分
別組織編制相應(yīng)行政區(qū)域的城市規(guī)劃。但規(guī)劃的性質(zhì)不同，其編制的責(zé)任主
體不同 。
1．城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的責(zé)任主體
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十一條和建設(shè)部發(fā)布的規(guī)章《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制與
審批辦法》第七條規(guī)定，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制組織者(責(zé)任主體)分為以下五
種：
(1)全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院行政主管部門(mén)組織編制。
(2)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由省或自治區(qū)人民政府組織編制。
(3)市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由城市人民政府或地區(qū)行署、自治州、盟人民政府
組織編制。
(4)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由縣或自治縣、旗、自治旗人民政府組織編制。
(5)跨行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由有關(guān)地區(qū)的共同上一級(jí)人民政府城市
規(guī)劃行政主管部門(mén)組織編制。
從上述責(zé)任劃分，我們可以明確的是，責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一是其劃分的惟一
標(biāo)準(zhǔn)。
2．城市總體規(guī)劃編制的責(zé)任主體
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十二條和建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》第四條
規(guī)定，城市總體規(guī)劃編制責(zé)任主體如下：
(1)設(shè)市城市的總體規(guī)劃由市人民政府負(fù)責(zé)組織編制。
(2)建制鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃，由鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織編制。
3．城市詳細(xì)規(guī)劃編制的責(zé)任主體
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十二條：“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃。縣
級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織編制。”和第二十
一條“編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審
批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)審批。”規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政
府分別負(fù)責(zé)，這里有一個(gè)特殊情況，就是直轄市的規(guī)劃編制問(wèn)題，對(duì)此《上海市
城市規(guī)劃條例》第十八條規(guī)定，上海市城市詳細(xì)規(guī)劃的組織編制主體如下：重
要區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃由市規(guī)劃局組織編制，其他區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)、縣人民政
府組織編制，非郊區(qū)、縣政府所在地建制鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)、縣規(guī)劃管理部門(mén)
組織編制。
4．村鎮(zhèn)規(guī)劃組織編制的責(zé)任主體
根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第八條的規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)
級(jí)人民政府組織編制。
(二)城市規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān) 。
如上所述，國(guó)務(wù)院規(guī)劃行政管理部門(mén)和各級(jí)地方人民政府有編制城市規(guī)
劃并報(bào)批之責(zé)，誰(shuí)來(lái)批呢?規(guī)劃法律制度有此明確的內(nèi)容：
1．城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)
建設(shè)部頒布的《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》第十一條規(guī)定的報(bào)和批的機(jī)
關(guān)是：
(1)全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
(2)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，由省或自治區(qū)人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)
務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)批復(fù)。
(3)市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃納入城市和縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)的總體規(guī)
劃，依據(jù)《城市規(guī)劃法》實(shí)行分級(jí)審批。
(4)跨行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，報(bào)有關(guān)地區(qū)的共同上一級(jí)人民政府審批。
2．城市總體規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)
對(duì)城市總體規(guī)劃，《城市規(guī)劃法》第二十一條明確其批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是：
(1)直轄市的城市總體規(guī)劃、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口
在一百萬(wàn)以上的城市及國(guó)務(wù)院指定的其他城市的總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
(2)除上述城市以外的設(shè)市城市和縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)
省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總
體規(guī)劃，報(bào)市人民政府審批。
(3)其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)人民政府審批。
(4)城市分區(qū)規(guī)劃，報(bào)城市人民政府審批。
3．城市詳細(xì)規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第二十一條規(guī)定，城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批；
編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，
由城市人民政府城市規(guī)劃 行政主管部門(mén)審批。
4．村鎮(zhèn)規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)
根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十四條的規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)
劃和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，須經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)審查同意，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府報(bào)縣級(jí)
人民政府批準(zhǔn)。村莊建設(shè)規(guī)劃，須經(jīng)村民會(huì)議討論同意，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府報(bào)縣
級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
(三)編制城市規(guī)劃必須注意的問(wèn)題
雖然規(guī)劃是對(duì)未來(lái)加以計(jì)劃，但這一計(jì)劃卻不能憑空產(chǎn)生，其制定要以人
類已有的社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的成果為依據(jù)，主要有以下五個(gè)方面：
1．遵循法定原則
《城市規(guī)劃法》第十三條至十六條對(duì)此有五個(gè)方面的規(guī)定，而有的學(xué)者將
這五個(gè)方面的規(guī)定細(xì)化為10條：
(1)促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局。
(2)城市規(guī)劃必須符合我國(guó)國(guó)情，正確處理近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展的關(guān)系。
(3)城市規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀?br>環(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署。
(4)城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總
體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
(5)編制城市規(guī)劃必須從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展遠(yuǎn)景的需要；應(yīng)當(dāng)
使城市規(guī)劃的發(fā)展規(guī)模、各項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、定額指標(biāo)、開(kāi)發(fā)程序同國(guó)家和地方的
經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)。
(6)編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公
害，加強(qiáng)城市綠化建設(shè)和市容環(huán)境建設(shè)，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地
方特色和自然景觀。編制民族自治地方的城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)注意保持民族傳統(tǒng)
和地方特色。
(7)編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進(jìn)流通、繁榮經(jīng)濟(jì)、促
進(jìn)科學(xué)技術(shù)文化教育事業(yè)的原則。
(8)編制城市規(guī)劃城市防火、防爆、防震、防洪、防泥石流和治安、交通管
理、人民防空建設(shè)等要求。
(9)編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則。
(10)編制城市規(guī)劃應(yīng)具備勘察、測(cè)量和其他必要的基礎(chǔ)資料。
2．服從上級(jí)規(guī)劃
根據(jù)局部服從全局、下級(jí)服從上級(jí)的行政原則，規(guī)劃法律制度對(duì)規(guī)劃編制
依據(jù)也確立了這一原則。
如《城市規(guī)劃法》第十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和省、自治
區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系
規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制。建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》第十八
條規(guī)定：“編制分區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)是：在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)城市土地利
用、人口分布和公共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置作出進(jìn)一步的安排，以便與詳
細(xì)規(guī)劃更好地銜接。”第二十一條規(guī)定：“詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)是：以總體規(guī)劃
或者分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)……”第二十二條又規(guī)定：根據(jù)城市規(guī)劃的深化和管理的
需要，一般應(yīng)當(dāng)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，以控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間
環(huán)境，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。
編制一個(gè)城市或一個(gè)區(qū)的規(guī)劃，要以上一層次的規(guī)劃為依據(jù)的原因是：一
般情況下上一層次的規(guī)劃涉及范圍廣，其控制力必須涵蓋下一層次，否則，上
下規(guī)劃脫節(jié)的結(jié)果便是城市規(guī)劃的失控并帶來(lái)無(wú)法估量的損失。對(duì)此需要把
握兩個(gè)要點(diǎn)：
(1)以上一層次的城市規(guī)劃為依據(jù)，具體來(lái)說(shuō)，就是城市規(guī)劃的總體規(guī)劃
必須以所在省、自治區(qū)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)；城市詳細(xì)規(guī)劃必須以所在
城市的總體規(guī)劃劃分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，其中，修建性詳細(xì)規(guī)劃必須以控制性詳細(xì)
規(guī)劃為依據(jù)。此外，市轄縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以所在城市的市域總體
規(guī)劃為依據(jù)。單獨(dú)編制的各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃同樣應(yīng)當(dāng)以城市總體規(guī)劃為依據(jù)。
(2)以上一層次的城市規(guī)劃為制定依據(jù)，其前提是上一層次規(guī)劃必須是依
法批準(zhǔn)并有效，兩者缺一不可。未經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃沒(méi)有法律效力，不能指導(dǎo)
規(guī)劃編制與審批；因超過(guò)規(guī)劃期限或因現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生了變化的上一層次
規(guī)劃，且必須作調(diào)整的，依法調(diào)整后，方可指導(dǎo)下一層次規(guī)劃的編制和審批。
3．按照有關(guān)規(guī)范來(lái)編制規(guī)劃
編制城市規(guī)劃，除上述問(wèn)題不能忽視之外，就是要依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和技
術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范來(lái)做。相關(guān)法律規(guī)范是指明法律中與規(guī)劃有關(guān)的規(guī)定，而技
術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范則是由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主管部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)發(fā)布的技術(shù)性規(guī)定。
建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》第六條規(guī)定：編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)
標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。目前我國(guó)城市規(guī)劃有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，其中又分兩個(gè)
層次，第一個(gè)層次是與城市規(guī)劃有關(guān)的國(guó)家和部級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如《城市用地
分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、《城市道路交通規(guī)劃
設(shè)計(jì)規(guī)范》、《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》、以及城市防洪、給水、電力等規(guī)劃
編制方面的規(guī)范。第二個(gè)層次是各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況頒布
的規(guī)劃編制方面的規(guī)范地方性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。實(shí)踐證明，依照規(guī)范來(lái)制定
規(guī)劃，極有利于工作效率的提高和規(guī)劃的科學(xué)性。
4．必須以“執(zhí)政為民”、“以人為本”的方針為編制規(guī)劃的指導(dǎo)思想
近些年來(lái)，執(zhí)政黨內(nèi)腐敗問(wèn)題日趨嚴(yán)重，對(duì)人民群眾漠不關(guān)心、麻木不仁
的作風(fēng)日盛，已經(jīng)威脅到黨群關(guān)系、政民關(guān)系和黨的執(zhí)政地位。新一屆領(lǐng)導(dǎo)集
體高度重視這一問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揚(yáng)毛澤東同志和老一輩革命者倡導(dǎo)并身體力
行的全心全意為人民服務(wù)的精神，把提高黨的執(zhí)政能力提到議事日程，強(qiáng)調(diào)要
堅(jiān)持“執(zhí)政為民”，“以人為本”。這一新的方針政策同樣應(yīng)當(dāng)成為我們編制城
市規(guī)劃的不可動(dòng)搖的指導(dǎo)思想，封建官吏中都有“當(dāng)官不與民作主，不如回家
賣紅薯”的積極理念，作為先進(jìn)分子的共產(chǎn)黨人應(yīng)當(dāng)做得更好。目前，大量存
在的編制規(guī)劃中較多考慮個(gè)人利益，考察開(kāi)發(fā)商的利益的不正常現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)盡
快糾正。
5．必須走群眾路線，發(fā)揮集體智慧
在編制城市規(guī)劃中，地方政府首長(zhǎng)的指導(dǎo)思想和理念無(wú)疑是重要的，“政
治路線確定之后，干部就是決定的因素”是一條真理。但是，首長(zhǎng)的意志必須
符合科學(xué)，符合實(shí)踐，這就需要在編制規(guī)劃的工作，不唯上、要?jiǎng)?wù)實(shí)。尊重專家
和人民群眾的意見(jiàn)，多做調(diào)查研究，多聽(tīng)群眾意見(jiàn)，集思廣益，切忌“閉門(mén)造車”
和神秘主義。
(四)編制和審批城市規(guī)劃的程序
程序問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越受到人們重視。程序不合法將影響實(shí)體的合法性，
對(duì)此，我們已經(jīng)無(wú)須再費(fèi)口舌去解釋。然而實(shí)踐中，重實(shí)體，輕程序的問(wèn)題并
未真正解決。所以，仍要扼要地闡述有關(guān)編制和審批城市規(guī)劃的程序。
1．編制的程序
市長(zhǎng)們是無(wú)法事必躬親來(lái)編制程序的，一般情況下，是由人民政府責(zé)成本
級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)負(fù)責(zé)，以政府的名義委托城市規(guī)劃編制單位來(lái)編制，然后再以
政府的名義報(bào)批。有的城市有規(guī)劃設(shè)計(jì)院，具有相應(yīng)的資質(zhì)，即可受托從事編
制規(guī)劃工作，也有的城市邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)甚至國(guó)外的規(guī)劃專家參與規(guī)劃工作。無(wú)論
哪一種方式，都需要把握兩條：一是編制工作必須是受政府委托，體現(xiàn)政府依
法行政的意志；二是受托的單位必須具有相應(yīng)的規(guī)劃編制的資質(zhì)。
根據(jù)建設(shè)部的規(guī)定，各級(jí)規(guī)劃編制單位接受委托，從事編制規(guī)劃業(yè)務(wù)的范
圍是：
(1)甲級(jí)城市規(guī)劃編制單位承擔(dān)城市規(guī)劃編制任務(wù)的范圍不受限制。
(2)乙級(jí)城市規(guī)劃編制單位可以在全國(guó)承擔(dān)下列任務(wù)：
1)20萬(wàn)人口以下城市總體規(guī)劃和各種專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的編制(含修訂或者調(diào)
整)；
2)詳細(xì)規(guī)劃的編制；
3)研究擬定大型工程項(xiàng)目規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)。
(3)丙級(jí)城市規(guī)劃編制單位可以在本省、自治區(qū)、直轄市承擔(dān)下列任務(wù)：
1)建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制和修訂；
2)20萬(wàn)人口以下城市的詳細(xì)規(guī)劃的編制；
3)20萬(wàn)人口以下城市的各種專項(xiàng)規(guī)劃的編制；
4)中、小型建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)劃選址的可行性研究。
規(guī)劃編制單位接受委托后，應(yīng)根據(jù)合同的要求完成工作，向委托人提交有
關(guān)文件和資料。

(1)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制完成后，應(yīng)提交的文件包括規(guī)劃文件和圖紙兩大
塊。其中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃文件包括規(guī)劃文本和附件。
規(guī)劃文本是對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)、原則和內(nèi)容提出規(guī)定性和指導(dǎo)性要求的文件。
附件是對(duì)規(guī)劃文本的具體解釋，包括綜合規(guī)劃報(bào)告、專題規(guī)劃報(bào)告和基礎(chǔ)
資料匯編。
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要圖紙包括：
1)城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)和發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)圖；
2)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖；
3)區(qū)域社會(huì)及工程基礎(chǔ)設(shè)施配置圖；
4)重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃示意圖。
制作圖紙的比例：全國(guó)用1：250萬(wàn)，省域用1：100萬(wàn)至l：50萬(wàn)，市域、縣
城用l：50萬(wàn)至1：10萬(wàn)，重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃示意圖用1：5萬(wàn)至1：1萬(wàn)。
(2)城市總體規(guī)劃文件
城市總體規(guī)劃編制完成后，其應(yīng)當(dāng)提交的文件按照《城市規(guī)劃編制辦法》
第十七條的規(guī)定包括總體規(guī)劃文件和總體規(guī)劃圖紙。
其中，總體規(guī)劃文件包括規(guī)劃文本和附件，規(guī)劃說(shuō)明及基礎(chǔ)資料收人附
件。規(guī)劃文本是對(duì)規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件，規(guī)劃說(shuō)明
是對(duì)規(guī)劃文本的具體解釋(以下有關(guān)條款同)。
城市總體規(guī)劃圖紙包括：市(縣)域城鎮(zhèn)布局現(xiàn)狀圖、城市現(xiàn)狀圖、用地評(píng)
定圖、市(縣)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖、城市總體規(guī)劃圖、道路交通規(guī)劃圖、各項(xiàng)專業(yè)
規(guī)劃圖及近期建設(shè)規(guī)劃圖。圖紙比例：大、中城市為I／10000ml／25000，小城
市為1／5000—1／10000，其中建制鎮(zhèn)為1／5000；市(縣)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖的比
例由編制部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要確定。
(3)城市分區(qū)規(guī)劃文件
按照《城市規(guī)劃編制辦法》第二十條的規(guī)定，編制單位完成受委托的編制
分區(qū)規(guī)劃的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)形成城市分區(qū)規(guī)劃文件和主要圖紙。
城市分區(qū)規(guī)劃文件包括規(guī)劃文本和附件，規(guī)劃說(shuō)明及基礎(chǔ)資料收入附件。
城市分區(qū)規(guī)劃圖紙包括：規(guī)劃分區(qū)位置圖、分區(qū)現(xiàn)狀圖、分區(qū)土地利用及
建筑容量規(guī)劃圖、各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃圖。圖紙比例為l／5000。
(4)城市詳細(xì)規(guī)劃文件
編制單位完成受委托的城市詳細(xì)規(guī)劃工作后，其應(yīng)提交的文件應(yīng)按照《城
市規(guī)劃編制辦法》第二十四條和第二十七條分別規(guī)定。
城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的文件和圖紙包括：

1)控制性詳細(xì)規(guī)劃文件包括規(guī)劃文本和附件，規(guī)劃說(shuō)明及基礎(chǔ)資料收入’
附件。規(guī)劃文本中應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃范圍內(nèi)土地使用及建筑管理規(guī)定；
2)控制性詳細(xì)規(guī)劃圖紙包括：規(guī)劃地區(qū)現(xiàn)狀圖、控制性詳細(xì)規(guī)劃圖紙。圖
紙比例為1／1000—1／2000。
城市修建性詳細(xì)規(guī)劃的文件和圖紙包括：
1)修建性詳細(xì)規(guī)劃文件為規(guī)劃設(shè)計(jì)說(shuō)明書(shū)；
2)修建性詳細(xì)規(guī)劃圖紙包括：規(guī)劃地區(qū)現(xiàn)狀圖、規(guī)劃總平面圖、各項(xiàng)專業(yè)
規(guī)劃圖、豎向規(guī)劃圖、反映規(guī)劃設(shè)計(jì)意圖的透視圖。圖紙比例為l／500一
l／2000。
2．審批程序
城市規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批，其中審批程序包含了審查和批準(zhǔn)兩個(gè)階段，每個(gè)
階段又分別可分為前置、上報(bào)、批準(zhǔn)、公布、調(diào)整五個(gè)程序。
(1)前置程序
《城市規(guī)劃法》第二十一條規(guī)定：“城市人民政府和縣級(jí)人民政府在向上級(jí)
人民政府報(bào)請(qǐng)審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員
會(huì)審查同意。”
建設(shè)部頒布的《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》第十條規(guī)定：“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
上報(bào)審批前應(yīng)進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，并征求有關(guān)單位的意見(jiàn)。”
(，2)上報(bào)程序
．組織編制城市規(guī)劃的人民政府在收到編制單位提交的編制城市規(guī)劃的工
作成果后，應(yīng)在技術(shù)論證和征求有關(guān)單位意見(jiàn)后并經(jīng)同級(jí)人大或常委會(huì)審查
同意，即應(yīng)盡快將規(guī)劃文本報(bào)上級(jí)人民政府。
(3)批準(zhǔn)程序
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第二十一條的規(guī)定，城市規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批。其中：直
轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批。省會(huì)城市、人口在一
百萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的其他城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政
府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
上述兩款規(guī)定以外的設(shè)市城市和縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)
省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總
體規(guī)劃，報(bào)市人民政府審批。
上述三款規(guī)定以外的其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)人民政府審批。
城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批。
城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除

重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管
部門(mén)審批。
(4)公布程序
根據(jù)依法行政和政務(wù)公開(kāi)的原則，規(guī)劃在審批后必須依法公布，方能發(fā)生
法律效力。對(duì)此，《城市規(guī)劃法》第二十八條規(guī)定：“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人
民政府應(yīng)當(dāng)公布。”按照這一規(guī)定，公布的義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是組織編制規(guī)劃的這
一級(jí)政府。
(5)城市規(guī)劃調(diào)整程序
《城市規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定：“城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)
發(fā)展需要，對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和
原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案；但涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須
經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意后報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批。