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[ 宋紹青 ]——(2005-3-27) / 已閱46207次

論防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的法律制度

宋紹青


內(nèi)容摘要：中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，銀行業(yè)將面臨著巨大的沖擊，特別是以信貸為主要職能和業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行。當(dāng)前，國(guó)有商業(yè)銀行普遍存在著不良資產(chǎn)高、風(fēng)險(xiǎn)隱患大的問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了國(guó)有商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力，危及了銀行的生存和發(fā)展。為了防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)，就必須切實(shí)加強(qiáng)法治建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)金融法治化。針對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行信貸資金的現(xiàn)狀，本文試圖對(duì)以法律防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題進(jìn)行探討，論述運(yùn)用法律防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)和必要性及具體制度。
關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行 信貸風(fēng)險(xiǎn) 法律制度
當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)與金融的全球化已成為必然趨勢(shì)，而金融的地位與作用亦日益突出，金融在成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心的同時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)也在不斷地積累并造成毀滅性的損失。中國(guó)最危險(xiǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)在哪里？專(zhuān)家定位：銀行風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)在加入世界貿(mào)易組織以后，銀行業(yè)將面臨巨大的沖擊，特別是以信貸為主要職能和業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行。當(dāng)前，國(guó)有商業(yè)銀行普遍存在著不良資產(chǎn)高，風(fēng)險(xiǎn)隱患大的問(wèn)題，這嚴(yán)重削弱了國(guó)有商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力，危及了銀行的生存與發(fā)展，引起了業(yè)內(nèi)人士、理論界和政府高層的廣泛關(guān)注。強(qiáng)化信貸風(fēng)險(xiǎn)管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低不良貸款比例已成為國(guó)有銀行當(dāng)前面臨的緊迫而又繁重的任務(wù)。為了克服和消除信貸風(fēng)險(xiǎn)的最大隱患，防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)，就必須加強(qiáng)法治建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)金融法治化。

一、我國(guó)商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

商業(yè)銀行的主要職能和業(yè)務(wù)是信貸，即直接向社會(huì)提供資金融通服務(wù)。由信貸的性質(zhì)所決定，信貸行為的發(fā)生和終結(jié)之間必然存在一個(gè)時(shí)間間隔，貸出貨幣與清償行為始終有時(shí)間差。正是在這段時(shí)間內(nèi)，或者借貸的資金可能由于各種因素的制約，不能發(fā)揮原來(lái)期待的效用，不能正常周轉(zhuǎn)和有效增值，使資金的清償能力相應(yīng)受到影響；或者借貸人在主觀意愿上無(wú)意于償還貸款致使借貸風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。
(一) 商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，不良貸款比重較高
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，1994年初，中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行四家國(guó)有銀行的不良貸款為3160億元，占全部貸款的20.4%。1995年底，全國(guó)銀行系統(tǒng)的不良貸款上升為6000多億元。1996年，隨著國(guó)有企業(yè)虧損面的擴(kuò)大和破產(chǎn)倒閉企業(yè)增加，銀行不良債權(quán)總額已超過(guò)1萬(wàn)億元。[1]眾所周知，國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)占貸款比例過(guò)高，超過(guò)20%，一直是金融業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的隱患。近年來(lái)，除通過(guò)財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債進(jìn)行銀行資本金的直接融資外，還通過(guò)財(cái)政注資建立金融資產(chǎn)管理公司的方式來(lái)剝離銀行的不良資產(chǎn)，銀行的不良資產(chǎn)率雖開(kāi)始下降，但仍然偏高，往往是舊的不良資產(chǎn)尚未完全消化，新的不良資產(chǎn)已經(jīng)產(chǎn)生。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，截至2000年第三季度，四大國(guó)有商業(yè)銀行平均不良貸款率約18%，形勢(shì)不容樂(lè)觀。由于社會(huì)保障機(jī)制的不健全及政府的干預(yù)，銀行對(duì)陷入困境的企業(yè)不能見(jiàn)死不救，安定團(tuán)結(jié)之類(lèi)貸款的發(fā)放，導(dǎo)致了國(guó)有商業(yè)銀行不良信貸資產(chǎn)的迅速累加。
中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)戴相龍說(shuō)，國(guó)有獨(dú)資銀行不良貸款比例過(guò)高是我國(guó)金融業(yè)存在的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，為解決不良貸款問(wèn)題，我國(guó)已采取一系列重大措施，商業(yè)銀行不良貸款已出現(xiàn)一些積極的變化，新增貸款質(zhì)量普遍提高。到2001年9月末，四家國(guó)有獨(dú)資銀行外幣貸款為6.8萬(wàn)億，不良貸款為1.8萬(wàn)億，占全部貸款的26.62%。其中，實(shí)際已形成的損失約占全部貸款的7%左右。戴相龍說(shuō)，這種狀況不僅威脅到商業(yè)銀行自身的經(jīng)營(yíng)，使銀行業(yè)抗擊意外事件沖擊的能力大大降低，而且對(duì)整個(gè)金融業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生了巨大威脅，這種不良貸款增多、債券損失迅速加大的態(tài)勢(shì)，一方面直接危害銀行資產(chǎn)的安全性、流動(dòng)性和營(yíng)利性，使銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，另一方面因銀行業(yè)務(wù)的高負(fù)債經(jīng)營(yíng)，也存在著加大風(fēng)險(xiǎn)和危害社會(huì)公眾利益的可能性。
(二) 國(guó)有商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)暴露尚不充分，且面臨的風(fēng)險(xiǎn)有加大的趨勢(shì)
1. 由于國(guó)有商業(yè)銀行貸款80%以上投向國(guó)有企業(yè)，并集中于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)和行業(yè)近年整體經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)滑坡，銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)逐步加大。[2]特別值得注意的是，在國(guó)內(nèi)有效信貸需求不足的新形勢(shì)下，銀行之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)加劇，貸款大量向交通、能源、電力、電信等壟斷性行業(yè)、大項(xiàng)目及集團(tuán)公司、股份公司、上市公司等大企業(yè)集中，客戶(hù)群體趨同，存在著風(fēng)險(xiǎn)集聚和形成新的不良貸款的可能，潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn) 不容忽視。
2. 伴隨著金融開(kāi)放和金融改革的深入，國(guó)有銀行要按照公司化和股份化的要求進(jìn)行綜合改革，向社會(huì)公眾公開(kāi)披露經(jīng)營(yíng)信息，直接進(jìn)入資本市場(chǎng)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的界限將趨于模糊。這些既增加了國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的靈活性，也加大了銀行的風(fēng)險(xiǎn)。一大批有實(shí)力、有效益的外資銀行已經(jīng)或即將來(lái)華搶攤設(shè)點(diǎn)，帶來(lái)的沖擊越來(lái)越大，國(guó)有商業(yè)銀行面臨著客戶(hù)流失、客戶(hù)群體邊緣化的危險(xiǎn)，信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

二、運(yùn)用法律防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)和必要性

（一）依據(jù)
1、理論依據(jù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，商業(yè)銀行作為以營(yíng)利為目的企業(yè)法人，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主體，對(duì)其本身權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，自然依靠法律的力量。完善的法律可以提高銀行的信貸水平，而信貸水平的提高，又會(huì)加強(qiáng)銀行系統(tǒng)抵御風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)付危機(jī)的能力。以法律對(duì)商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和化解，具有以其他形式控制銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)所無(wú)可比擬的優(yōu)越性。法律具有其他社會(huì)規(guī)范所沒(méi)有的強(qiáng)制性、普遍性、穩(wěn)定性。可以在更大程度上，更有效地形成統(tǒng)一的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
以法律來(lái)防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，其理論依據(jù)更具體的在于信貸的法律性質(zhì)。從法律的角度確定信貸的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)把它理解為一種合同關(guān)系，是出借方與借貸方關(guān)于借貸一定對(duì)象的協(xié)議，當(dāng)事人形成的是以債務(wù)人到期償還本金和支付利息為條件的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。銀行則是一種特殊的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，其特殊之處在于，銀行信貸的一方當(dāng)事人始終是銀行，其標(biāo)的只能是貨幣。基于銀行信貸對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的突出重要性，法律對(duì)銀行信貸有著諸多更嚴(yán)格的要求。正是基于信貸的法律性質(zhì)，也使嚴(yán)格依法管理商業(yè)銀行信貸活動(dòng)，充分利用法律手段保護(hù)信貸安全，成為商業(yè)銀行防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。
2、事實(shí)依據(jù)。整個(gè)銀行史都證明著以法律防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的必要性、緊迫性和有效性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐證明，無(wú)論國(guó)家的發(fā)達(dá)程度如何，只要形成有健全的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)法律控制機(jī)制，就可以在更大程度上有效維護(hù)金融業(yè)的良性循環(huán)，相反，如果沒(méi)有健全的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)法律控制機(jī)制，則其抵御金融危機(jī)的能力則必定較弱。
銀行產(chǎn)生伊始，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的銀行法律體系。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越突現(xiàn)其作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中樞及社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的重要地位，一旦人們認(rèn)識(shí)到金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性的巨大影響，就開(kāi)始采用法律手段約束相關(guān)的行業(yè)行為。這種法律約束，最初是個(gè)別的、間斷的，而后逐漸成為一種標(biāo)準(zhǔn)的、嚴(yán)格的、全國(guó)性的統(tǒng)一管理。但是以法律手段控制銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)得到迅速發(fā)展的原因，最直接地仍源于金融危機(jī)帶來(lái)的教訓(xùn)。十八、十九世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)自由主義盛行，反對(duì)國(guó)家干預(yù)、主張放任自流的思想占據(jù)主導(dǎo)地位，雖然銀行立法仍有發(fā)生，但總的說(shuō)來(lái)，對(duì)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足、防范不力。二十世紀(jì)三十年代席卷西方的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，大批金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉、國(guó)際信用瓦解、貨幣制度崩潰，更向社會(huì)警示了法治對(duì)金融產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要意義。此后，以美國(guó)為首，德國(guó)、瑞士、法國(guó)等紛紛效仿，通過(guò)了一系列相關(guān)的銀行立法，加強(qiáng)了對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，從體制上嚴(yán)格防止銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)，以法律防范和化解銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)得到了較全面的發(fā)展。1934年到1980年的美國(guó)銀行業(yè)，也因此處于一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的時(shí)期。
二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，在高科技及其他宏觀環(huán)境的帶動(dòng)下，世界各國(guó)的金融市場(chǎng)日趨自由化，國(guó)際金融市場(chǎng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，表現(xiàn)在外匯市場(chǎng)規(guī)模、國(guó)際債券市場(chǎng)、發(fā)展中國(guó)家的引資規(guī)模都在持續(xù)增長(zhǎng)。另一方面，金融服務(wù)市場(chǎng)的國(guó)際化和金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，又導(dǎo)致各國(guó)在一定程度上放松了對(duì)銀行金融業(yè)的管制，兩相結(jié)合，潛藏的各種銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)就很可能集中發(fā)作。英國(guó)巴林銀行的倒閉、日本大和銀行風(fēng)波即是如此。尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，現(xiàn)有的銀行法體系大多不健全，銀行內(nèi)控機(jī)制不完善，政府對(duì)銀行的管制也存在頗多漏洞，自身承受風(fēng)險(xiǎn)的能力又不強(qiáng)，則極易因銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)作導(dǎo)致發(fā)生國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體的危機(jī)。源于泰國(guó)的亞洲金融危機(jī)就是這樣爆發(fā)的。一系列在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)發(fā)生的金融危機(jī)事件，再一次表明了不能放松法律對(duì)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)格控制 ，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際合作，在跨國(guó)銀行服務(wù)日益發(fā)展的今天，形成國(guó)際性的金融風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的法律機(jī)制，已經(jīng)是勢(shì)在必行。
（二）必要性
運(yùn)用法律來(lái)防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)，在中國(guó)有著更為特殊的必要性。新中國(guó)成立后，直到1978年，我國(guó)的銀行金融體制處于高度集中時(shí)期，形成的是以中國(guó)人民銀行總行為中心的、全國(guó)統(tǒng)一的銀行體系。從1979年開(kāi)始，中國(guó)逐步地實(shí)行金融體制改革，形成了以中國(guó)人民銀行為中心，以各專(zhuān)業(yè)銀行為主體的新的金融體系結(jié)構(gòu)。為進(jìn)一步完善這種體系結(jié)構(gòu)，一些全國(guó)性商業(yè)銀行、區(qū)域性商業(yè)銀行、信貸合作社和一些非銀行金融機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立，一些特區(qū)和沿海開(kāi)放城市還引入了外資銀行。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)把專(zhuān)業(yè)銀行的轉(zhuǎn)軌寫(xiě)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架，通過(guò)對(duì)四大專(zhuān)業(yè)銀行的改造，建立起了一個(gè)完善的中國(guó)商業(yè)銀行體系。1993年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》中，也明確要求國(guó)家各專(zhuān)業(yè)銀行在政策性業(yè)務(wù)分離出去之后，要盡快轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有商業(yè)銀行，按現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制運(yùn)行。要使商業(yè)銀行的發(fā)展實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期，必須以規(guī)范化、國(guó)際化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制作為最高準(zhǔn)則，這其中必須要借助于法律的力量。健全防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范，隨即成為金融立法的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
幾年前，針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，國(guó)有銀行不良資產(chǎn)居高不下的情勢(shì)，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)進(jìn)行了多方面的探索和實(shí)踐。比如，貸改投、兼并破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、免息、降息等政策。這些舉措雖然都發(fā)揮了一些作用，但效果都不是十分理想，特別是僅僅依靠國(guó)有商業(yè)銀行催收到期貸款和每年提取呆壞帳準(zhǔn)備金來(lái)核銷(xiāo)歷年積累的巨額不良資產(chǎn)，作用十分有限。從1999年起，我國(guó)又成立了四家資產(chǎn)管理公司，本來(lái)是希望企業(yè)通過(guò)債轉(zhuǎn)股來(lái)解決國(guó)有銀行不良資產(chǎn)之憂(yōu)，又解決國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難之苦。但現(xiàn)在看來(lái)，債轉(zhuǎn)股充其量也只是化解銀行不良資產(chǎn)的治標(biāo)措施，頁(yè)絕非治本之舉，況且債轉(zhuǎn)股在實(shí)施之后也沒(méi)有起到良好的效果。要從根本上解決長(zhǎng)期困擾銀行的過(guò)高比例的不良資產(chǎn)問(wèn)題，唯一的出路就是深化企業(yè)體制和金融體制改革，消除產(chǎn)生不良資產(chǎn)的體制基礎(chǔ)，而這又需要靠完善的法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。
在我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，外資銀行會(huì)較大規(guī)模地進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)。為了在世界貿(mào)易組織的框架內(nèi)，最大程度地保障我國(guó)國(guó)家和國(guó)民的經(jīng)濟(jì)利益，健全法制在某種程度上已經(jīng)成為我們的唯一選擇。根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的透明度原則，任何簽字方都必須把影響服務(wù)貿(mào)易的措施的有關(guān)法律、行政命令及其他決定、規(guī)則和辦法在生效以前予以公布。[3]透明度已經(jīng)成為世界貿(mào)易組織成員的一條重要游戲規(guī)則，它們也是金融開(kāi)放的前提和精髓。這種原則性的要求，使各國(guó)能夠借以保護(hù)本國(guó)國(guó)家和國(guó)民利益的手段和工具，就只能是公布的、公眾能夠獲得的規(guī)范性文件。這就要求我們要對(duì)現(xiàn)有的商業(yè)銀行法律、法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，協(xié)調(diào)現(xiàn)行法律規(guī)定與國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)際慣例之間的沖突和不一致，補(bǔ)充法律規(guī)定的漏洞，避免國(guó)際法的直接適用。總之，只有順應(yīng)世界發(fā)展的潮流，以法律手段作為武器，才符合世界貿(mào)易組織在爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面的要求，從而適應(yīng)入世的挑戰(zhàn)。

三、防范和化解商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的法律制度

(一) 理順政府、財(cái)政、銀行及企業(yè)間的法律關(guān)系，創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的逐步推進(jìn)，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能主要應(yīng)是制定各經(jīng)濟(jì)主體共同遵守的游戲規(guī)則，并監(jiān)督執(zhí)行，對(duì)違規(guī)者按規(guī)定實(shí)施懲罰，確保秩序。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控、引導(dǎo)也應(yīng)以間接手段為主。為此，從現(xiàn)在起，各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，放棄過(guò)去那種直接行政干預(yù)的做法讓包括銀行在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體按照規(guī)則獨(dú)立自主開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法人經(jīng)營(yíng)自主權(quán)應(yīng)受法律保護(hù)。同時(shí)，政府在制定規(guī)則時(shí)，應(yīng)考慮到風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題，引導(dǎo)、監(jiān)督經(jīng)濟(jì)實(shí)體加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。中央銀行的監(jiān)管重心也應(yīng)及時(shí)從單純的合規(guī)性稽核監(jiān)督向以防范風(fēng)險(xiǎn)為核心的審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把防范金融風(fēng)險(xiǎn)作為金融監(jiān)管的重心。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)民收入的份額將逐年下降，國(guó)家財(cái)政將無(wú)力繼續(xù)作為企業(yè)的投資主體，而依靠銀行貸款解決又有諸多弊端，因此，國(guó)家應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展需要，逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出，轉(zhuǎn)由富裕起來(lái)的居民個(gè)人成為企業(yè)投資主體。國(guó)家財(cái)投資轉(zhuǎn)以基礎(chǔ)建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、教育、科學(xué)、文化，衛(wèi)生和社會(huì)保障事業(yè)為主，并且財(cái)政投資應(yīng)不留缺口。新成立的企業(yè)無(wú)論是國(guó)有還是私有，都必須嚴(yán)格按公司法的要求，繳足自有資本后方可開(kāi)業(yè)，保證商業(yè)銀行資金不被財(cái)政性擠占。銀行作為獨(dú)立法人實(shí)體，也要嚴(yán)格按貸款原則辦事，確保銀行信貸資金能夠正常循環(huán)周轉(zhuǎn)。
首先，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步健全和完善中國(guó)的商法體系，實(shí)現(xiàn)銀行信用的契約化、規(guī)范化和嚴(yán)肅化，確保銀行和企業(yè)間的信用履約關(guān)系能夠得到法律的充分保護(hù)，必要時(shí)，可由強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)銀行債權(quán)。對(duì)有意不履約或逃廢銀行債務(wù)的行為應(yīng)制定嚴(yán)格的法律處罰規(guī)定（包括追究個(gè)人責(zé)任），以便創(chuàng)造良好社會(huì)信用環(huán)境。創(chuàng)造良好社會(huì)信用環(huán)境的一個(gè)前提就是依法明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)，明確由法人所有權(quán)規(guī)定的償債義務(wù)，企業(yè)不能因產(chǎn)權(quán)國(guó)有就可以吃銀行大鍋飯。
其次，司法部門(mén)應(yīng)以依法維護(hù)社會(huì)信用為己任，加大執(zhí)法力度，對(duì)那些不講信用、有意賴(lài)債甚至廢債的應(yīng)堅(jiān)決予以打擊。同時(shí)，國(guó)家也要進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)督力度，確保執(zhí)法部門(mén)公正嚴(yán)明，絲毫沒(méi)有地方利益或部門(mén)利益。
(二) 國(guó)有商業(yè)銀行要轉(zhuǎn)變成為真正的商業(yè)銀行
要使國(guó)有商業(yè)銀行真正獨(dú)立于政府，擺脫政府的束縛，就必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改造，使之成為真正獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體，擁有完全獨(dú)立的、產(chǎn)權(quán)邊界明晰的自有資本金，以此為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)，形成硬化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。
國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度可考慮采取國(guó)家控股的有限責(zé)任公司或股份有限公司形式。在國(guó)家財(cái)力和銀行自身積累有限的情況下,通過(guò)改制增資也可以增強(qiáng)銀行資本金實(shí)力，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改造后，作為真正的金融經(jīng)濟(jì)實(shí)體，應(yīng)徹底擺脫同政府的直接行政關(guān)系，國(guó)家作為大股東只能以股東的身份發(fā)揮作用；商業(yè)銀行作為法人實(shí)體，奉行的只是安全性、流動(dòng)性和收益性這一市場(chǎng)原則，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)也只能以自有資本金承擔(dān)，出現(xiàn)支付危機(jī)只能被接管、兼并或清盤(pán)。總之，國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)辦成真正的商業(yè)銀行。
(三) 加大國(guó)有企業(yè)改革力度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度
進(jìn)一步加大國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革力度，從根本上扭轉(zhuǎn)因投資主體錯(cuò)位造成的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、效益低下的問(wèn)題。這就要求我們必須改變目前這種以間接融資體制，通過(guò)股份制改造、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑，逐步提高直接融資的比重，降低企業(yè)負(fù)債率，讓富了起來(lái)的居民個(gè)人從單純債權(quán)人身份轉(zhuǎn)變成投資主體，讓其關(guān)心、監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，促使企業(yè)及時(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。
規(guī)范國(guó)有企業(yè)運(yùn)作，盤(pán)活國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)改制后，國(guó)家往往仍是大股東，要達(dá)到所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的真正分離，實(shí)現(xiàn)法人財(cái)產(chǎn)自主有效經(jīng)營(yíng)，國(guó)家就應(yīng)該徹底放棄行政干預(yù)，以股東身份委托有能力的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任和權(quán)利應(yīng)是對(duì)等的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)以企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果最大化為己任，通過(guò)企業(yè)效益來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)增值。國(guó)家和經(jīng)營(yíng)者的委托代理關(guān)系應(yīng)充分體現(xiàn)“干得好的，回報(bào)就多；干得不好的，及時(shí)換人，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”[4](P111)
通過(guò)改革，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的行使官僚式管理應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家控股公司對(duì)國(guó)有股權(quán)的管理，使國(guó)有企業(yè)真正地以獨(dú)立法人身份既獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)又單獨(dú)承擔(dān)負(fù)債的民事責(zé)任。同時(shí)，為解決國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的過(guò)多改革成本，國(guó)家應(yīng)抓緊做好社會(huì)保障體系建設(shè)和住房制度改革，解決國(guó)有企業(yè)歷史包袱，讓國(guó)有企業(yè)成為真正的企業(yè)。
(四）完善破產(chǎn)制度
1、建立企業(yè)的破產(chǎn)重整制度。破產(chǎn)制度對(duì)于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及債權(quán)人利益的保護(hù)具有積極的作用。但另一方面，破產(chǎn)必將導(dǎo)致工人的失業(yè)，尤其在現(xiàn)代社會(huì)，分工越來(lái)越紅，相互間協(xié)作程度相當(dāng)緊密。在此情況下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成敗，已不僅僅是企業(yè)本身或投資者個(gè)人的問(wèn)題，而與社會(huì)公眾利益相聯(lián)系，重整制度從社會(huì)公眾利益出發(fā)，充分發(fā)揮債權(quán)人和債務(wù)人的主觀積極性，使債權(quán)人與股東利益協(xié)調(diào)一致，使即將破產(chǎn)的企業(yè)，有重整旗鼓，趨向復(fù)興的機(jī)會(huì)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)安定免受影響，同時(shí)國(guó)家通過(guò)法律途徑對(duì)企業(yè)重整活動(dòng)積極干預(yù)，也反映了私法公法化的世界經(jīng)濟(jì)立法趨勢(shì)。
2．我國(guó)《公司法》業(yè)已頒布，《破產(chǎn)法》也早已施行，但《公司法》、《破產(chǎn)法》中均未規(guī)定公司重整制度。其實(shí)，我國(guó)更需要建立重整制度。因?yàn)椋�受傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響，我國(guó)相當(dāng)多的企業(yè)缺乏資金，領(lǐng)導(dǎo)體制不完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差。不關(guān)門(mén)、不破產(chǎn)，又難以生存；關(guān)閉了，破產(chǎn)了，對(duì)社會(huì)又會(huì)帶來(lái)很大的壓力。在這種情況下，如果經(jīng)過(guò)企業(yè)債權(quán)人和股東的協(xié)商努力，盡力挽救，是可以使企業(yè)獲得新生的。這一點(diǎn)對(duì)于解決目前國(guó)有銀行不良貸款，讓可能走出困境的企業(yè)復(fù)興至關(guān)重要。

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