政府采購,也稱公共采購,是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要,在財政的監督下,以法定的方式、方法和程序,對貨物、工程或服務的購買。政府采購是西方市場經濟國家管理政府公共支出的一種基本手段,最早的法律規范是1761年美國的《聯邦采購法》,至今已有200多年的歷史。當今各國政府采購的資金一般占ＧＤＰ的10%以上,而實行政府采購制度可節約資金10%左右,因此政府采購制度被越來越多的國家所接受。隨著各國政府采購的目標和內容的變化,政府采購的方式也在不斷的改進和更新。
   
    一、 政府采購方式的分類政府采購的方式是多種多樣的,一般要根據采購的目標、內容、規模和條件采用適當的方式來進行采購才能夠達到希望的目標。政府采購按照采購的范圍分國際采購和國內采購,按采購的規模可分為小額采購、批量采購和大額采購。具體常用的采購方法主要有公收稿日期:2000-09-20開招標采購、征求建議、談判采購、兩階段招標、選擇性招標、詢價采購、單一來源采購、自營等。這些方式主要可以歸為兩大類:招標采購方式和非招標采購方式。招標采購是指通過招標的方式,邀請符合條件的供應商參加投標,采購實體通過事先確定的并公開的標準選擇供應商進行采購,招標采購按照招標范圍又可分為公開招標采購、選擇性招標采購和限制性招標采購。選擇性招標采購的招標范圍是通過采購實體資格審查的供應商,而限制性招標采購是直接邀請幾家供應商參加招標。非招標方式主要有談判采購、詢價采購、單一來源采購、自營等。
   
    二、 美國政府采購方式的演變
    美國是世界上最早實行政府采購的國家之一,早在1761年就頒布了《聯邦采購法》以立法的形式對政府采購進行規范化管理。早期美國政府采用的是公開競爭的采購方式,要求采購要以密封投標的程序將合同授予滿足政府采購要求的最低報價商。密封投標制是19世紀初引入的,當時引入該制度是為了防止國會議員為其資助者謀取政府合同,1809年通過了第一部要求密封投標的法律,1861年生效的一部法律使密封投標制成為政府授予合同的基本方式,在以后的一百年里,公開競爭采購方式一直是美國政府采購的基本方式。早期美國政府采購制度的設計者們認為投標制是保證政府采購的公平和高效以及減少公共支出中的官員腐敗現象的最佳選擇,因為該制度規定政府合同必須授予最低報價商,這就剝奪了政府官員的合同授予權,從而防止了合同授予中的偏袒、共謀或欺詐行為,使政府從公開、公平廣泛的競爭中獲得利益。然而美國政府采購管理歷史大部分經歷都反映了密封招標方式的理想與政府采購現實之間的不適應,最低報價決定原則過于死板,因為就是私人購買也會因為個人偏好和產品差異而不以價格作為唯一的決定標準,何況政府采購的情況要更加復雜的多。采購項目規格的復雜性和技術要求的不準確性使法律規定的達到采購要求這一概念顯得十分模糊,政府有時也不能確定最低報價的供應商能否滿足政府的采購要求,甚至政府采購實體有時對采購目標也不甚了解(例如武器采購,公共工程采購,這時不同報價所達到的要求顯然是不同的)。因此在兩次世界大戰中的軍事采購中,密封招標采購要求被取消了。20世紀初,競爭性建議的采購方式產生了,這時一種選擇性招標采購方式,采購主體在了解了有關供應商的建議書和他們將如何履行合同以及價格后,選擇幾家進行招標。這實際上是對原有方式的一種改進,完全的公開招標方式實在費事費力缺乏彈性。但是這種替代方式引起了廣泛的不安,采用此法實際上是授予了公共官員部分合同授予的決策權,這無疑增加了他們與供應商共謀的機會;其次,進行供應商選擇時,公共資金的管理者們在多大程度上能作出正確的選擇呢?政府對此法采取了謹慎的態度。1947年國會在武裝部隊采購法中確認了密封招標的方式與軍事采購現實之間的沖突,該法在確認優先采用密封投標制原則的情況下,列舉了允許采用其他方式的例外條件,兩年后,該作法被引入民用采購中。到1949年一個優先采用密封投標制但在例外情況可以采用其他方法的采購制度被確定了。1972年國會第一次試探性的建議取消密封投標的優先地位,國會的政府采購委員會報告指出競爭性談判應當被確認為一種正常有效的方法,在正式廣告采購不適用的情況下優先使用,1972年以美元計算,有10%-15%的合同是以公開競爭招標方式授予的。1984年通過的采購法中密封投標的優先地位消失了,密封投標和競爭談判被定義為“完全和公開競爭的方法”。不過為了防止取消密封投標優先地位后,對非競爭性授予合同缺乏限制,政府加強了對采用非競爭性采購方式的例外條件的審查和監督管理。從美國政府采購方式的演變可以看出,政府采購方式隨著政府采購制度的發展不斷的變化以適應采購的具體情況,具體程序越來越趨于合理和簡潔以適應不斷變化的市場。
   
    三、 啟示———政府采購方式的發展趨勢
    1. 競爭性招標采購方式仍是首選方式,但比重不斷下降競爭性招標方式的優點很明顯,它通過廣泛公開的競爭使采購實體能得到價廉物美的商品、工程或服務;它通過公開透明的操作方式減少了采購中的腐敗現象,因此被公認為是最有效地促進競爭,節約資金的采購方式。世界各國在其立法中都將它做為首選的采購方式。但是公開競爭采購也有不足之處,采購周期長,手續繁瑣;采購文件中一旦有考慮不周之處便會造成采購失敗,在進行設備采購時,運用該采購的設備常會造成設備規格不統一,影響標準化的實現,給使用和維修帶來不便;競爭性采購方式以最低報價為標準,過于死板缺乏彈性,因為不同報價的商品在品質上是有差異的,而且不同采購實體也有不同的偏好,所以最低報價的產品不一定是最經濟的。因此從國際實踐來看,公開招標方式雖然做為一種理想的方式被各國大力推崇,但在實際采購中真正使用的比例卻不大。資料表明,真正使用競爭性招標方式的比例一般只占30%-40%,而且這一比例還在縮小。此外,一個國家內部實行競爭性采購比例縮小還有一個重要的原因,就是不采用競爭招標可以規避國民待遇原則和非歧視性的國際公約,為國內廠商提供更多的中標機會,以達到貿易保護主義的目的。
   
    2. 競爭性談判方式逐漸占主導地位在競爭性招標比例下降的同時,限制性招標和競爭性談判所占的比重逐漸上升,尤其是競爭性談判的方式非常流行。尤其是競爭性采購談判方式非常流行。競爭性談判是對競爭性采購的改進,采購實體通過直接與供應商進行談判或協商,大大縮短了采購周期,省去了諸如準備標書、投標、等標等繁瑣的程序,減少了工作量;通過談判供求雙方更易根據采購的具體情況達成一致的認識,使采購實體最終能買到最稱心的產品;競爭性談判還能夠激勵供應商提供高科技的新產品,同時又能轉移采購風險,采購實體事先只提供采購產品大致的性能要求,參與競爭的廠商出于競爭最終可能提供超出預想的采購產品,如果提供的產品達不到預想的性能,采購實體可以拒收則損失由廠商承擔。正因為如此,競爭性談判在政府采購中的比重逐漸提高,大有取代公開競爭方式,成為占主導地位的采購方式。
   
    3. 政府采購方式的多樣性政府采購是一種復雜的多樣化的行為,這就決定了絕沒有那一種采購方式能適應所有的采購情況,只有根據具體的情況采用具體的最適應的方式才能使采購行為最有效、最經濟。建立政府采購制度的目的是加強對公共資金的使用和管理,由于公共資金的支配者們僅僅是公共資金的托管者,在使用資金時存在著浪費和以權謀私的傾向,因此早期政府采購制度的設計者們一直致力于對公共官員在采購中的行為的監督和約束,采購方式的設計和選用上也著重于防止公共官員與供應商的共謀,所以能夠最廣泛地促進公開競爭方式成為主要的采購方式。但是這一方式并不能于所有的采購情況相適應,這種不適應往往造成采購成本的提高,越不適應采購成本越高,如果提高的采購成本大于可能發生共謀而造成的損失,這時這一采購方式就不是最經濟的采購方式,隨著政府采購實踐經驗的積累和采購制度的發展完善,探討和研究對應于各種不同類型的政府采購的采購方式勢在必行,采購方式的多樣化也是政府采購發展的必然趨勢。另外,信息和咨詢服務業的發展也將對這一趨勢起到推動的作用。信息的公開化和共享性將有助于政府采購透明度的提高,有利于對采購行為的監督;信息的高速、低成本流動將改變各種采購方式的成本結構,使高成本的采購方式的成本大幅降低,提高它們在采購中使用的可能性。隨著社會專業化分工的進一步加深,政府采購將趨于專業化和中介化,政府可以委托專業的中介機構進行采購,政府本身只要致力于對采購過程的監督,而中介機構致力于尋找最經濟的采購方式以降低采購成本,這在一定程度上必然會促進政府采購方式的多樣化。