摘要：本文認為，隨著近幾年我國物流業的迅猛發展，社會物流總額呈現連續增長的態勢，物流業已經成為國民經濟發展的重要產業和新的經濟增長點。與此同時，各級政府也充分認識到物流業的作用并給予了高度的重視，制定了物流業發展規劃，并出臺了必要的政策以及相關的法律法規來推進物流業的發展。但從整體上看，尤其是針對目前物流運行各自為政的局面，現行政
    策尚未能形成完整的體系，需要在政策的制定、實施等方面加強和完善。本文在對物流業現行政策進行分析評價的基礎上提出了今后制定物流政策的相關建議，其中最為關鍵的是應從產業發展的角度來統籌規劃、整合資源，實現物流業的整體推進。
    關鍵詞：物流發展規劃；物流產業政策；政策體系；政策效用
    近幾年，我國物流業得到了迅猛發展。2001年以來我國社會物流總額連續四年保持加速增長的態勢。物流運行條件不斷改善，社會物流總效益進一步提高，物流對經濟增長的貢獻越來越大，經濟發展對物流的依賴程度也越來越高。物流業已經成為國民經濟發展的重要產業和新的經濟增長點。與此同時，各級政府也充分認識到物流業的作用并給予了高度重視，全國已有20多個省市和30多個城市制定了物流業發展規劃并出臺了必要的政策以及相關的法律法規，快速推進物流業的發展。
    一、物流政策法規建設得到各級領導的高度重視
    20世紀90年代以來，發展現代物流得到中央領導的高度重視。江澤民、吳邦國、李嵐清、吳儀等中央領導同志以及各級政府官員在各種會議上發表了對流通、物流發展的許多重要講話，從培育國民經濟新的增長點，實現流通現代化的角度提出要大力發展現代物流，提高物流的現代化水平。中央有關部委也分別針對發展現代物流出臺了相關的政策和規定。
    2005年8月，商務部頒布《關于加強流通法律工作的若干意見》（商法發[2005]400號），明確了今后一段時期市場法律工作的基本思路：“以黨的十六大精神和科學發展觀為指導，從建立和完善我國統一、開放、競爭、有序的現代市場體系出發，適應依法行政和實現對全社會流通實行統一管理的要求，大力推進市場流通立法工作，力爭用3至5年的時間，使我國流通立法狀況得到明顯改善，初步建立起包括市場主體、市場行為、市場秩序、市場調控與管理等方面法律制度的現代市場流通法律體系�！�
    2004年8月，由國家發改委、商務部、交通部、公安部、鐵道部、海關總署、稅務總局、民航總局、工商總局等九部委聯合制定的《關于促進我國現代物流業發展的意見》經國務院批準正式頒布。其主要內容包括四大方面：營造現代物流業發展的良好環境；采取切實有效措施，促進現代物流業發展；加強基礎性工作，為現代物流發展提供支撐和保障；加強對現代物流工作的綜合組織協調。《意見》的頒布，從稅收政策、土地政策、市場秩序等方面明確了物流產業發展政策取向，對我國物流業發展具有十分重要的意義。
    2001年3月，原國家經貿委會同鐵道部、交通部、信息產業部、對外經濟貿易合作部、中國民用航空總局等六部委聯合下發了《關于加快我國現代物流發展的若干意見》。這是我國從政府角度下發的第一個有關物流發展的政策性、指導性文件，為物流健康快速發展奠定了良好的政策基礎。文件明確提出了現代物流發展的指導思想和總體目標，要求積極培育現代物流服務市場；努力營造現代物流發展的宏觀環境；繼續加強物流基礎設施的規劃與建設；廣泛采用先進信息技術，加快科技創新和標準化建設；加快對外開放步伐，學習借鑒國外先進經驗；加強人才建設，促進產學研結合；繼續深入研究探索，不斷適應現代物流的發展。
    2001年8月，交通部頒布實施了《關于促進運輸企業發展綜合物流服務的若干意見》，明確提出了交通業發展物流服務的指導思想和總體目標，要求加強主樞紐建設和發展中轉貨運站和運輸倉儲設施，鼓勵不同類型企業聯合經營以發揮綜合優勢，鼓勵發展多式聯運和“門到門”服務，鼓勵開發第三方物流服務，在堅持適度對外開放原則的前提下提高開放質量和水平。
    2002年4月，國家經貿委、交通部、外經貿部、鐵道部、海關總署、國家質檢總局等六部委聯合制定了《加快發展我國集裝箱運輸的若干意見》，其目的在于加強全國集裝箱運輸工作的綜合組織與協調，改善服務環境，提高工作效率，加強基礎設施建設，大力推動多式聯運。
    2002年6月，商務部發布《關于開展試點設立外商投資物流企業工作的有關問題的通知》。通知對外商投資物流企業在市場準入和審批程序方面作了具體規定，目的在于規范外商投資物流企業的市場行為，促進國際貿易和物流的對外開放及健康發展。這是我國承諾加入WTO后三年內逐步開放物流市場的一個實質性的舉措，標志著我國物流市場正式對外開放。
    近幾年還陸續出臺了促進物流發展的法律法規，如國務院發布的《中華人民共和國國際海運條例》，外經貿部頒布的《外商投資現代物流管理規定》，鐵道部頒布的《鐵路貨物運輸管理條例》，交通部頒布的《國內水路貨物運輸規則》，中國民航總局頒布的《中國民用航空貨物國際運輸規則》等法律法規。此外，《港口法》、《運輸市場準入條例》、《管道法》、《城市公共交通管理條例》等法律法規也將相繼出臺，《鐵路法》、《公路法》、《民航法》也在修訂之中。由中國物流與采購聯合會組織專家研究制定的《物流術語》已成為國家標準。
    此外，國家還將出臺一系列措施來推進物流產業的發展。這些措施包括：規范物流企業前置性審批，除國家法律法規和國務院相關文件規定的審批之外，其他前置性審批一律取消；取消國內鐵路貨運代理資格的行政性審批；完善物流企業稅收管理，實行差額納稅；加強收費管理，取消不符合國家法律法規規定的行政性收費、集資收費等；擴大對外開放，鼓勵外國物流企業到中國開設物流公司，參與中國物流企業的建設和運營；完善投資環境，對進出口貨物實施“提前報檢、提前報關、貨到放行”的通關模式；優化城市配送車輛交通管理，對物流企業從事運輸的車輛在市區通行、�？糠矫嫣峁┍憷�。
    二、我國物流業現行政策還未形成完整的體系
    雖然國務院以及各部委相繼出臺了一系列物流運行的政策法規，但從整體上看，物流政策還未形成完整的體系。
    1．現代物流發展缺乏指導整個物流產業發展的戰略性、綱領性的產業政策以及相關的支持配套政策，如融資政策、產權轉讓政策，市場準入和退出政策、社會保障政策等．目前我國對現代物流的理性認識尚處于初級階段，企業界對物流業務的重視和開發還有很大的局限性。特別是處于物流核心地位的公路交通、鐵路交通、水路交通和航空等企業，各自為戰，部門壟斷、行業壟斷、地區壟斷等阻礙了我國現代物流業的發展。這一點從現有的物流法律法規中也能略見一斑，以部門、行業立法為主，技術性法規居多，法律法規的效力十分有限。
    2．政策導向定位不準，目標重點不明確，缺乏可操作性．現代物流作為一項跨行業、跨部門、跨地區、甚至跨越國界的系統工程，需要各行業、各部門協同作戰，密切配合，進行長期不懈的艱苦努力，構筑專業化、社會化、現代化的物流服務網絡體系。目前國家政策對物流業發展的制度環境、在一段時期內的發展目標、發展重點并沒有明確體現，造成物流發展的盲目性，各地各級政府不分具體情況一哄而上，物流園區、物流基地等相繼上馬，有些已陷入進退兩難的境地。如果有明確的政策導向，明確不同地區不同的發展目標和重點，應能避免這種現象的發生。
    3．現行政策多為部門法規，缺乏統籌物流產業整體規范發展的綜合性產業政策．從已頒布的法規來看，多是從部門角度出發對本行業的行為進行干預和規范。如現行法規中較多是專門針對運輸業的法規，包括公路、鐵路、海運、港口、貨代等。物流業是一個需要整合多個行業資源來實現高效率的特殊產業，尤其需要有能整合不同行業資源、具有整體性的法規，這方面現行法規仍有很大欠缺。
    4．事后政策居多，缺乏前瞻性、系統性．一項政策或法規應具有前瞻性，應能在事前就規范總體的框架，應能預見到一些將會出現的問題并予以規范。同時政策的出臺還應有系統性，成系列地推出。但現行政策的推出多在事后，尤其是出現問題時才會想到相關的政策法規的不健全，這是非常不利于物流業發展的。任何事物的發展都離不開相配套的政策法規，尤其是處于高速發展時期的新興事物，更需要健全的法規來創造規范發展的環境，在這方面我們仍有很長的路要走。
    5．缺乏鼓勵物流技術創新的政策．在物流業的發展進程中，物流關鍵技術的發展是至關重要的。物流技術包括硬技術和軟技術，涉及諸多方面，如條形碼技術、電子數據交換、衛星定位系統、高速快捷的運輸方式和運輸規劃等�，F代物流發展除了企業發展戰略的調整以及企業物流服務能力的進一步開發之外，更重要的是來自技術的因素尤其是信息技術。現代信息技術提供了對物流中大量的、多變的數據進行快速、準確、及時采集并迅速分析處理的能力，大大提高了信息反饋功能，進而提高了控制管理能力和客戶服務水平，提高了物流運營的效率。因此，應盡快推出相關的物流技術促進政策，實現物流業關鍵技術的迅速發展和廣泛應用，以技術進步來推動物流業的快速高效發展。
    三、對今后制定物流政策的建議
    2001年底，我國制定了未來5年全國物流發展規劃，其主要內容有：一是積極培育發展第三方物流企業，爭取到“十五”期末社會化物流配送的比例達到50％以上；二是修建若干條貫通全國并可以開展國際配送業務的聯運干線，構建全國性的商品物流配送綠色通道；三是在全國大中城市、主要商品生產、集散地和交通樞紐，建設具有合理規模的現代商品物流中心和專業化配送中心，構建全國性物流配送網絡；四是培育若干國家物流骨干基地，有條件的爭取發展成為亞洲的重要物流中心：五是確定一批物流配送示范項目，在全國各大區中心城市，選擇符合現代商品物流配送基礎條件的企業，建立具有全國性經營網絡的專業化骨干物流配送企業。
    有鑒于此，我們必須加強對物流業相關配套政策法規的研究。配套的、具有前瞻性和系統化的政策法規是規范和推動物流業發展至關重要的制度保證。要加強對政策的作用機理、政策實施效果、政策系統性和科學性的研究，樹立科學發展的政策導向，制定相配套的并具有可操作性的物流政策，為物流業創造良性發展的制度環境。
    第一，加快制定物流產業政策，從產業發展的角度來統籌規劃、整合資源，實現物流業的整體推進．物流的產業化發展是趨勢，是社會分工專業化的需要，也是實現規模經濟的需要。物流組織活動只有在規模經營和網絡化運作的基礎上才能產生預期的效益。因此，工業及商業企業尋求物流服務的外部支持或構建供應鏈已是大勢所趨，企業物流管理與專業物流經營也將進一步融合和滲透。當前物流業正處于快速發展時期，必須從產業發展的角度來制定物流業的產業政策，這將有利于與物流發展相關的各個行業及經濟管理部門，按物流產業化發展的內在要求進行政策設計與推進，避免無謂的部門權力紛爭。制定物流產業政策還將進一步促進不同領域相關行業在發展現代物流進程中的協調和配合，強調整體性發展，達到共同發展提高效率的目的。
    產業政策是政府為了實現某種經濟和社會目標，以產業為直接對象，通過對全產業的保護、扶植、調整和完善，直接或間接干預本產業企業的經濟活動以及商品、服務、金融市場的相關政策的綜合。產業政策是政府對未來產業結構變動方向的干預，同時也是為彌補市場機制失靈而采取的補救措施。通過實施產業政策，可以明確產業發展方向，規劃產業結構，規范產業市場，整合多方資源，提升本產業產品競爭力，實現資源的優化配置和高效率。產業政策的主要作用在于彌補市場的缺陷；實現產業的超常規發展，縮短趕超時間；促進產業結構合理化與高度化，實現產業資源的優化配置；增強產業的國際競爭力。因此，制定有效的產業政策是進一步推動物流業產業化發展的必然選擇。
    制定產業政策的理論依據包括四個方面：（1）后發優勢理論。依據李斯特的動態比較費用學說，工業化起步較晚的國家，有可能經過產業政策的保護與培育，發展起新的優勢產業并以這種優勢產業參與國際分工，從而實現以先進的生產結構占據有利的國際分工地位。因此，只要在政策的保護下達到規模經濟階段，就能發展起新的優勢產業。（2）結構轉換理論。結構轉換是一個重要的利益再分配的過程，需要在產業政策的指導下主動實施，因而必須要有政策的干預才能順利完成。（3）規模經濟理論。應當利用產業政策首先保證工廠規模達到最優，因為只有這樣才能保證產業迅速成長并獲得國際競爭力，進而與國外企業抗衡，為了本國的長遠利益，政府應當通過產業扶持政策來負擔產業振興費用，尤其是通訊、交通運輸等最優規模很大的產業，由于達到規模經濟之前的社會收益率遠高于企業收益率，政府在一定時期內直接投資或直接出面組織國有企業是必要的。（4）技術開發理論。技術是一種難以按一般市場原則進行交易的知識財富，技術的開發過程或開發結果經常存在著社會收益率大于企業收益率的可能性，而這種可能性會極大地削弱企業投資技術開發的積極性，因此在技術開發過程中，政府的產業政策干預是保證技術不斷進步的必要條件。
    物流發展的產業政策，應當包括產業促進政策，產業組織政策，企業布局規劃，相關行業協調政策以及相配套的土地政策、稅收政策、市場準入政策、金融政策等。由于目前物流業分散在不同主管部門，因此一定要防止政出多門，防止物流企業無所適從的現象進一步蔓延。同時，由于物流企業平均利潤水平比較低，為了確保物流產業健康發展制定相應的扶植政策是必要的。
    制定物流產業政策應遵循以下原則：將物流產業確定為一定時期內重點發展的產業；明確中心城市物流的政策定位；政策的目標在于培育和健全物流市場；以物流技術政策為核心，鼓勵技術開發和關鍵技術創新；要強調發揮行業協會的作用，實現各相關行業的有效整合，進而全方位推進物流產業化發展；建立政策實施的保障體系。
    第二，樹立物流業發展的正確政策導向，提升政策的科學性和透明度．任何一項政策的制定與實施，必須找準“切入點”，同時配合具體的相應措施。這樣的政策才稱得上是科學嚴謹的，才能真正發揮應有的效用。首先，要樹立正確的政策觀念，即要樹立產業政策的觀念，重視物流基礎設施建設觀念，實施適度開放與保護政策的觀念以及科學的行業管理政策的觀念。要加強基礎性政策的引導和扶持。其次，明確物流業發展的目標和重點。根據地區經濟發展的總體規劃，確定物流業的發展規劃，明確發展目標和重點：建立現代物流體系，構建高效率的區域物流網絡，建立物流技術標準，促進物流系統的合理布局、物流園區的有序建設等。再次，明確政府職能，即為物流業的發展構造良好的制度環境，積極引導和扶持物流業的規范發展，協調各部門之間的關系和利益分配，實現各方資源的整合，統籌調度，以高效率地提供物流服務。
    應倡導物流業的專業化發展以及規模經濟效應，給第三方物流企業以必要的優惠政策，努力提高物流的產業化水平。政策的落點是企業，要加快物流企業的改制、重組和轉型，形成能實現規模經濟的大型物流企業，推進物流企業的規范化、制度化建設，實現物流服務的社會化、經營的規�；�、運輸組織高效化、流通加工一體化，形成綜合、高效的物流體系。
    第三，構建物流業的市場準入制度．物流業的規范發展有賴于一個規范的市場。構建物流業的市場準入制度是非常重要的制度建設內容，為此要明確物流企業的分類，明晰物流服務業的經營內涵，界定物流服務企業的范圍：要建立市場監管體系，制定相應的標準，從嚴審批，從嚴管理，從源頭規范企業的各種行為，進而實現整個物流市場的規范發展：要充分發揮行業協會的作用，加強行業管理和自律。
    第四，要借鑒發達國家物流發展的經驗，提升物流管理的水平。
    第五，建立必要的政策效用評估體系．一項政策出臺以后，其可行性、科學性、實用性、有效性如何，在物流管理的具體實踐中到底能起多大的作用，這種事后的評估是十分必要的，理應引起足夠的重視。這種評價也是政策科學性的充分體現。通過評估，可以評定現行政策的實際效果，以此給政策的制定者提供比較、鑒別及評判的依據，并依此決定對現有政策的選擇、調整、完善、推廣、創新甚至放棄。
    目前看來，進行政策有效性評估所依據的標準可以有這樣幾個：
    （1）政策有效性，一項政策實施后對政策主體運行環境改善的影響作用。
    （2）經濟效率，政策實施后所產生的效率，包括企業的、社會的乃至環境的經濟效率。
    （3）管理與執行成本，在政策實施過程中所付出的管理方面和執行過程的各種費用，這個費用必須控制在一定范圍內，這是衡量一項政策經濟科學性的關鍵標準。
    （4）資金配置，政策給予的資金支持是否配置于最需要的環節、最關鍵的技術以及最核心的領域，最終使有限的投入獲得最佳的效果。
    （5）動態影響，政策的實施是有時期性的，它所產生的影響是動態的、延續的，如果一項政策能產生持續的積極效應，以至于對周邊范圍和今后的長期發展都有廣泛的影響，那么這項政策就是成功的。
    ●本文系北京市哲學社會科學規劃辦重點項目《北京物流藍皮書》（項目編號：04BJBJGll0）于課題《北京市物流發展政策報》的研究成果之一。（來源：中國流通經濟）