□本報(bào)記者 隋秀勇
    “對(duì)市區(qū)的私家車主一次需交清1200元年費(fèi)；其他城市和郊區(qū)的車輛每次出城10元、進(jìn)城10元……”這是央視 “東方時(shí)空”在8月31日曝光的蘭州市對(duì)本市車輛和過境車輛收過車通行費(fèi)的情況。
    該收費(fèi)始于2007年11月，其收費(fèi)依據(jù)是國務(wù)院頒布的 《城市道路管理?xiàng)l例》： “市政工程行政主管部門對(duì)利用貸款或者集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費(fèi)。”
    但是在蘭州車主們看來，市區(qū)沒有一座長度超過1公里的橋梁，也沒有任何隧道。所謂的路橋費(fèi)就是對(duì)“城市道路”的收費(fèi)。然而按照國家規(guī)定，城市道路是不能收費(fèi)的。
    事實(shí)上，不僅在蘭州，不僅是城市道路的收費(fèi)問題，在物流行業(yè)，除國家標(biāo)準(zhǔn)之外，部分地區(qū)自行制定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)和對(duì)違規(guī)者罰款的現(xiàn)象也是屢見不鮮，要實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性依然艱難。
不能承受之重
    “8月25日，我公司所屬的三部轎運(yùn)車 （商品車零公里發(fā)送車）在經(jīng)過河北省公安廳交警總隊(duì)高速五支隊(duì)轄區(qū)時(shí)，被執(zhí)法人員以車輛涉嫌 ‘擅改’為由扣留。”談及十幾天前發(fā)生的這事，河北省某汽車生產(chǎn)企業(yè)的韓義軍顯得很無奈。
    由于歷史原因，轎運(yùn)車在我國以前是沒有的，它是在我國加入WTO后與國際接軌的事物。然而硬件接軌了，但是我國的管理軟件卻相對(duì)滯后。負(fù)責(zé)上牌照的公安機(jī)關(guān)以 “目錄上無登記，無從參照”為由，不能按這種車的實(shí)際數(shù)據(jù)登記掛牌。即使勉強(qiáng)上牌照，則留下了許多不規(guī)范的地方。
    “車型與牌照不符的問題，并不是近一年才出現(xiàn)的。由此引發(fā)的一系列管理問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了汽車生產(chǎn)企業(yè)的正常經(jīng)營。”韓義軍告訴記者。各地汽車生產(chǎn)商曾聯(lián)名向發(fā)改委發(fā)函請(qǐng)求幫助。發(fā)改委指定原交通部會(huì)同公安部及國家質(zhì)檢總局于2005年4月30日，以原交通部的名義下發(fā)了特級(jí)明傳電報(bào) 《關(guān)于做好商品車運(yùn)輸管理工作的緊急通知》。
    根據(jù) 《緊急通知》規(guī)定： “對(duì)在2005年4月30日以前進(jìn)入運(yùn)輸市場的這種車輛不得再以 ‘擅自改裝’為由進(jìn)行處罰。各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在貨源地、裝卸地等經(jīng)營場所，加強(qiáng)對(duì)商品車運(yùn)輸專用車輛的源頭監(jiān)督管理。不得在公路上對(duì)正常行駛的商品車運(yùn)輸專用車進(jìn)行外廓尺寸檢測和處罰。”而且立法法明確指出，上位法優(yōu)于下位法，特殊規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。
    “我們的車輛已經(jīng)獲得了河北省大件運(yùn)輸超限許可證，但是 ‘行路難’并沒有得到多大改觀。”韓義軍告訴記者，由于 “超載超限”被罰是家常便飯，最多的一次一輛車被罰過2萬元。此外，因同一問題重復(fù)罰款現(xiàn)象依然嚴(yán)重，最多的一次他們被罰過十幾次。而國家行政許可法規(guī)定，一次違法行為不能處罰兩次和兩次以上。
    更讓韓義軍氣憤的是，對(duì)于外省和省內(nèi)車輛，當(dāng)?shù)芈氛��?zhí)法部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。對(duì)于省內(nèi)車輛所謂的 “違法”行為有時(shí)會(huì) “網(wǎng)開一面”，對(duì)外省車輛則是 “依法辦事”。
    顯然上述的 《緊急通知》屬于“特殊規(guī)定”的范疇，但卻為何實(shí)施不下去呢？一位不愿具名的業(yè)界人士向記者透露，目前執(zhí)法的狀況，頗具有諷刺的意味： “總隊(duì)管不了支隊(duì)，支隊(duì)管不了大隊(duì)，大隊(duì)才是土地爺。”路政管理部門對(duì)物流企業(yè)的罰款，大多是按照地方標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，看似有法可依。
    當(dāng)記者問及為何不進(jìn)行申訴時(shí)，該人士無奈地表示： “事實(shí)上，對(duì)此類問題我們也曾據(jù)理力爭，現(xiàn)在對(duì)這類問題我們都麻木了。為了避免超過運(yùn)輸時(shí)限而引發(fā)客戶的訴訟造成更大的損失，我們只能認(rèn)罰。”
管理體制之困
    根據(jù) 《立法法》，下位法不能與上位法矛盾。雖然 《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，省級(jí)部門有權(quán)制定一些收費(fèi)、處罰法規(guī)，但是這些地方規(guī)章不能與國家相關(guān)法律、法規(guī)相沖突。 “相關(guān)法規(guī)條款的模糊，和執(zhí)法人員在理解上的偏差，在一定程度上影響了我國交通運(yùn)輸管理方面的統(tǒng)一性和權(quán)威性。”韓義軍指出。
    事實(shí)上，早在1994年國務(wù)院就曾發(fā)布了 “關(guān)于禁止在公路上亂設(shè)站卡亂罰款亂收費(fèi)的通知”，此后中央和地方交通運(yùn)輸主管部門多次通過各種方式，治理公路 “三亂”問題。應(yīng)該說，近年來隨著我國交通運(yùn)輸管理法規(guī)逐步健全，執(zhí)法管理得到加強(qiáng)，公路“三亂”現(xiàn)象有所遏制。
    但仍有不少地方還存在許多問題：公路運(yùn)輸超限超載執(zhí)法檢查，除了執(zhí)行國家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，部分地區(qū)還存在自行制定的檢查與處罰標(biāo)準(zhǔn)。因此出現(xiàn)了此罰彼不罰、你罰我再罰的現(xiàn)象，物流企業(yè)因同一問題被重復(fù)罰款。有的以罰款代替執(zhí)法，不糾正違法行為，陷入愈罰愈超的怪圈。缺乏統(tǒng)一的投訴平臺(tái)和糾錯(cuò)機(jī)制，物流企業(yè)即使被錯(cuò)罰，寧可忍氣吞聲，不少企業(yè)被迫把罰款列入成本支出計(jì)劃。
    那么又是何種原因造成公路 “三亂”問題的屢禁不止呢？不少企業(yè)和專家都認(rèn)為，我國的交通運(yùn)輸管理體制不順，是造成公路 “三亂”甚至交通運(yùn)輸管理缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性的“元兇”。
    河南省某大型公路運(yùn)輸企業(yè)副總經(jīng)理王凱 （化名）告訴記者，在我國，很多行業(yè)立法大都由行業(yè)主管部門來完成。但是物流業(yè)目前還沒有一個(gè)明確的主管部門，相關(guān)法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行也不是同一個(gè)部門來完成。而且交通運(yùn)輸行業(yè)的執(zhí)法主體也不是很明確，交警、運(yùn)管、公路、交通等部門都能對(duì)貨車司機(jī) “指手畫腳”。“前面警察剛罰完款，沒走出多遠(yuǎn)，路政執(zhí)法人員又以超載為名收錢”的情況時(shí)有發(fā)生。
如何規(guī)范執(zhí)法
    “應(yīng)該說，政府職能部門本應(yīng)是正常市場經(jīng)營的守衛(wèi)者，但是一些地方的交通運(yùn)輸執(zhí)法的混亂已經(jīng)嚴(yán)重影響了物流企業(yè)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的正常經(jīng)營，使處于微利經(jīng)營狀態(tài)的物流企業(yè)雪上加霜。”韓義軍抱怨道。保持國家與地方法律法規(guī)的統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法程序勢在必行。
    為此，不久前中國物流與采購聯(lián)合會(huì)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了“維護(hù)全國運(yùn)輸管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性”的建議。
    該項(xiàng)建議指出，清理各地不同執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立全國性的統(tǒng)一執(zhí)法與處罰標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，全國統(tǒng)一執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、統(tǒng)一執(zhí)法用語。交通執(zhí)法應(yīng)糾正違法現(xiàn)象，不能罰款后再放行，更不能把 “治超”變?yōu)槟承┤藬控?cái)?shù)囊罁?jù)。建立全國公路執(zhí)法申訴、投訴平臺(tái)，對(duì)處罰有異議的，可以申訴、投訴。設(shè)立執(zhí)法復(fù)核程序，對(duì)申訴、投訴限時(shí)回復(fù)。同時(shí)建立對(duì)全國公路運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍的考核程序，嚴(yán)厲處罰違規(guī)執(zhí)法及執(zhí)法舞弊現(xiàn)象。那么該項(xiàng)建議倘若得以成行，需要從何處著手，又面臨哪些困難呢？
    “公路運(yùn)輸?shù)?nbsp;‘三亂’之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因就是地方法規(guī)和國家法規(guī)在某些方面不一致。”王凱認(rèn)為。要對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)過時(shí)的、相互沖突的、不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一和整合，提高物流法律規(guī)范的層級(jí)效力和立法水平，增強(qiáng)可操作性和透明度。
    而部委之間、部委與地方之間法律、法規(guī)的不協(xié)調(diào)，又涉及到執(zhí)法主體的問題。執(zhí)法主體的不明確，在某種程度上是造成我國交通運(yùn)輸管理相對(duì)混亂的另一誘因。深圳集裝箱拖車運(yùn)輸協(xié)會(huì)秘書長許曉明認(rèn)為，清理地方標(biāo)準(zhǔn)的第一步，首先要明確執(zhí)法主體是路政部門還是公安部門。執(zhí)法主體往往是按照本部門出臺(tái)的法規(guī)來執(zhí)法，執(zhí)法主體的 “多元化”則可能加劇交通運(yùn)輸管理的 “政出多門”。其次，要將執(zhí)法依據(jù)公布于眾。通過各地政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)向運(yùn)輸部門宣傳，使相關(guān)企業(yè)、個(gè)人明確其執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、處罰時(shí)限、處罰程序。
    “在加強(qiáng)地方法規(guī)清理、保證交通執(zhí)法的統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，中物聯(lián)提出的 ‘設(shè)立執(zhí)法復(fù)核程序’，對(duì)保障交通運(yùn)輸管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性也很有必要。”王凱告訴記者。 “設(shè)立執(zhí)法復(fù)核程序”的重點(diǎn)在于建立全國公路執(zhí)法申訴、投訴平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)的建立應(yīng)該脫離于相關(guān)利益方，才能保證申訴的公正性。目前交通執(zhí)法中也有申訴程序，但是由于申訴時(shí)間過長，程序較為煩瑣，許多企業(yè)不愿申訴。因此，申訴、投訴機(jī)制的制定過程中，設(shè)計(jì)出適合物流企業(yè)運(yùn)輸業(yè)務(wù)特點(diǎn)的申訴程序，也是申訴、投訴平臺(tái)能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵一環(huán)。
執(zhí)法主體的不明確性極大影響交通運(yùn)輸管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性。