2009年，國家三部委提出取消二級路收費(fèi)的方案，云南省根據(jù)自身公路建設(shè)的現(xiàn)狀，決定抓住機(jī)遇，爭取國家政策，延長兩年取消收費(fèi)，并在延長期內(nèi)在原農(nóng)村公路、普通公路的基礎(chǔ)上，再行修建59條二級公路，通過“以建代養(yǎng)”改善云南省路況質(zhì)量，全面提升道路等級。 
　　由此，從2009年下半年開始，打響了云南省二級公路建設(shè)的大會戰(zhàn)。由于工期短，資金緊，省政府決定，全省59條在建二級公路按批復(fù)總投資的25%的比例扣除資本金外，剩余的75%全部由省交通運(yùn)輸廳“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。 
　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的債務(wù)規(guī)模如此之大，在云南省收費(fèi)公路建設(shè)歷史上尚屬首次，并且“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的貸款主體為僅有預(yù)算資金來源的省交通運(yùn)輸廳，并且是針對建成就取消收費(fèi)的二級公路，除財政資金外，目前尚無其他還款來源。由于項目建成至財政償債資金足額到位期間，不僅有償付本金的壓力，更大的壓力來自于無法資本化的債務(wù)利息，因此，云南省在建二級公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式帶來的問題也引發(fā)了更多的思考。 
　　現(xiàn)狀與困惑 
　　云南省確定納入2011年6月30日取消收費(fèi)的政府還貸二級公路有116條，包括已建成的57條及新建的59條二級公路。 
　　新建的59條二級公路批復(fù)總投資約800億元，按比例扣除2 5%的資本金2 0 0億元，需要省統(tǒng)貸的資金應(yīng)為600億元。按600億元的統(tǒng)貸金額，以現(xiàn)行基準(zhǔn)利率加財務(wù)顧問費(fèi)計算，省統(tǒng)貸資金年貸款利息超過45億元。 
　　當(dāng)然，云南省二級公路建設(shè)項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”融資模式也存在一定的問題，主要表現(xiàn)為： 
　　信貸融資手段單一 
　　目前，云南省二級公路建設(shè)項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”僅單一采用銀行貸款的融資手段，融資成本高，債務(wù)負(fù)擔(dān)重。 
　　同時，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”受國家貨幣政策影響較大。從2010年11月至今，央行9次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，存款準(zhǔn)備金率從17%上調(diào)到21.5%，屢創(chuàng)歷史新高，累計上調(diào)4.5個百分點(diǎn)，凍結(jié)商業(yè)銀行資金3.2億元。緊縮的貨幣政策，導(dǎo)致流動性大大降低，商業(yè)銀行的信用政策急劇收緊，單一采用銀行貸款融資手段的云南省二級公路建設(shè)項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式受到了很大影響。 
　　2011年，除國家開發(fā)銀行還在繼續(xù)為云南省在建二級公路項目發(fā)放貸款外，其他商業(yè)銀行幾乎沒有新增發(fā)放貸款。2011年為全省二級公路建設(shè)的決戰(zhàn)年，需要大量的資金，但銀行貸款難以發(fā)放，大大影響了云南省二級公路的建設(shè)。 
　　隨著存款準(zhǔn)備金率的上調(diào)，2010年10月至今，貸款利率也五次上調(diào)，在存款準(zhǔn)備金不斷上調(diào)的壓力下，2011年下半年，貸款利率預(yù)期還將上調(diào)兩次。就在目前較高的基準(zhǔn)利率下，商業(yè)銀行通常在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上還要上浮，而目前，對中小企業(yè)貸款，上浮比例已經(jīng)達(dá)到50%，交通運(yùn)輸廳“統(tǒng)貸統(tǒng)還”資金利率也已經(jīng)上浮10%，龐大的債務(wù)規(guī)模，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。據(jù)粗略測算，預(yù)期2011年省交通運(yùn)輸廳債務(wù)利息及財務(wù)顧問費(fèi)等財務(wù)費(fèi)用支出還將進(jìn)一步上升。相對于每年50多億的中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，將無力承擔(dān)如此龐大的債務(wù)成本。 
　　另外，項目貸款使用受限制較大。 
　　2010年上半年，銀監(jiān)會相繼發(fā)布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》（并稱“三個辦法一個指引”，以下統(tǒng)稱貸款新規(guī)），針對我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸管理模式在經(jīng)濟(jì)市場化轉(zhuǎn)型的過程中存在的一些相對粗放的地方，尤其是貸款支付管理較為薄弱，在實際貸款活動中存在貸款資金不按照約定用途使用的情況，借鑒了境外銀行貸款業(yè)務(wù)的通行做法，從加強(qiáng)貸款全流程管理的思路出發(fā)，要求將貸款管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任落實到具體部門和崗位，并建立貸款各操作環(huán)節(jié)的考核和問責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)貸款經(jīng)營的規(guī)范化和管理的精細(xì)化。云南省的在建二級公路建設(shè)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，實質(zhì)是省交通運(yùn)輸廳作為納入省統(tǒng)貸的59條在建二級公路的貸款主體，簽訂貸款合同并支付利息，并通過還款責(zé)任書的方式與州市政府簽訂協(xié)議，約定還款責(zé)任，其實質(zhì)還是“一路一單位”的貸款模式。但貸款仍然為按路段的項目貸款，在貸款新規(guī)的約束下，合同一經(jīng)簽訂，難以改變，項目貸款一經(jīng)發(fā)放，也難以調(diào)劑使用，這樣使得項目之間的資金非常不平衡。一方面，有些項目資本金籌集比較充足，資金需求小于統(tǒng)貸控制數(shù)，而有些項目資本金缺口較大，對資金的需求超過統(tǒng)貸控制數(shù)； 
　　另一方面，按照貸款新規(guī)，銀行對固定資產(chǎn)貸款實行全過程管理，發(fā)放貸款也根據(jù)資本金到位情況發(fā)放，對于資本金充足的項目，發(fā)放貸款也比較快，導(dǎo)致這些項目不需要如此多的項目貸款，并承擔(dān)不必要的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而對于資本金缺口較大的項目，項目貸款往往不能及時足額發(fā)放，導(dǎo)致這些項目資金更加緊缺。 
　　債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險過于集中 
　　云南省59條在建二級公路項目建設(shè)的債務(wù)規(guī)模中，省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”債務(wù)占了90%以上，這么大的債務(wù)規(guī)模全部集中在省交通運(yùn)輸廳，在項目建設(shè)期，一是還本年限尚未到來，尚無還本壓力，二是債務(wù)利息可以資本化，由各項目承擔(dān)，所以在目前似乎還沒有顯示出很大的財務(wù)風(fēng)險，而各級政府的工作重點(diǎn)也還在怎樣融資上。然而，隨著項目建設(shè)期的結(jié)束，雖然鎖定債務(wù)后，鎖定債務(wù)中60%由中央承擔(dān)，剩余部分由省級和州市按比例承擔(dān)。但問題是，鎖定債務(wù)期間，債務(wù)利息在不斷產(chǎn)生，而鎖定債務(wù)后，各級財政的鎖定債務(wù)資金也不可能一次性到位，在足額到位前，龐大的債務(wù)規(guī)模還將產(chǎn)生龐大的債務(wù)利息，這些債務(wù)利息如何解決，由誰負(fù)擔(dān)，都是目前必須盡快考慮的問題。而根據(jù)交通運(yùn)輸部每年拿出的償還鎖定債務(wù)資金計算，每年云南省能分到的資金不會超過20億元，加上各級財政的預(yù)算安排，每年的各級財政的償債資金總額還不足以支付債務(wù)利息，所以，全省在建二級公路項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”將債務(wù)負(fù)擔(dān)集中在省級，并給作為債務(wù)主體的省交通運(yùn)輸廳帶來了非常大的債務(wù)風(fēng)險。 
　　業(yè)主職責(zé)難履行 
　　項目業(yè)主難以切實履行業(yè)主職責(zé)，不能保證還款責(zé)任云南省在建二級公路的項目業(yè)主均為州市交通局，但資金籌集的主要責(zé)任又集中在交通運(yùn)輸廳，有些項目又由省公路局、省公路投資公司和地方公路投資開發(fā)公司代建，這樣的管理模式帶來了如下的問題： 
　　首先，資本金籌集容易不到位。由于項目開始初期，省政府就按照各項目批復(fù)總投資的75%確定了統(tǒng)貸控制數(shù)，而當(dāng)時的背景是：寬松的貨幣政策以及貸款新規(guī)尚未發(fā)布，因此各銀行爭相與交通運(yùn)輸廳按統(tǒng)貸控制數(shù)簽訂了項目貸款合同，有些商業(yè)銀行還簽訂了重復(fù)合同，與他行實行競爭放款。另外，考慮到一些地州財政收入低，籌資困難，省交通運(yùn)輸廳還向郵儲銀行申請了資本金專項貸款，用于補(bǔ)充項目資本金。由此，全省在建二級公路項目就有超過80%的資金由交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)籌集，僅算這部分資金，全省在建二級公路項目的資金到位率也是非常高的。 
　　因此，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式從某種程度上看，無異于解除了州市政府的籌資責(zé)任，導(dǎo)致部分項目資本金籌集不到位。如果沒有實行省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，則各州市會根據(jù)各項目的實際籌資情況和債務(wù)負(fù)擔(dān)情況，確定合理的債務(wù)負(fù)擔(dān)，按需要取得貸款，而不是越多越好的思想。 
　　其次，易盲目上馬，攤子鋪得過大，各項目超概嚴(yán)重。由于籌資的職責(zé)主要集中在交通運(yùn)輸廳，全省的在建二級公路項目不斷擴(kuò)張，從最初的37條，增加到52條，最后增加到59條，并且在人大會上，還有人大代表不斷提出要新增路段。 
　　而對于已經(jīng)納入統(tǒng)貸的59條在建二級公路，一方面，為了納入省統(tǒng)貸，大部分項目的立項手續(xù)都不全，就盲目上馬；另一方面，各州市在初設(shè)的基礎(chǔ)上，不斷增加路段，并擅自提高建設(shè)等級，使得項目概算不斷增加。超概不僅帶來了項目資金的緊缺，更嚴(yán)重的問題是項目的合法性將受到質(zhì)疑。 
　　再次，還款責(zé)任難以保證。根據(jù)三方協(xié)議（省財政廳、省交通運(yùn)輸廳、州市政府），鎖定的債務(wù)中，除中央承擔(dān)的60%外，剩余的40%部分按照州市的財力，分別承擔(dān)0至50%，剩余部分由省級財政承擔(dān)。根據(jù)還款責(zé)任書，省交通運(yùn)輸廳并無還款責(zé)任。雖然簽訂了還款責(zé)任，但是還款責(zé)任并非按照科學(xué)的測算確定的比例，因此對于部分州市盡管簽訂了還款責(zé)任書，還都是為了項目能上馬而簽訂的，并沒有考慮后期的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而“統(tǒng)貸統(tǒng)還”確定了省交通運(yùn)輸廳的貸款主體地位，并將債務(wù)負(fù)擔(dān)集中在交通運(yùn)輸廳。州市政府雖然簽訂了還款責(zé)任書，但二級公路建成后，省級、州市政府的工作重心都將轉(zhuǎn)移，最終債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險實際上還是在省交通運(yùn)輸廳，在沒有切實的保障措施的前提下，州市政府的還款責(zé)任將難以保證。 
　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的云南模式 
　　改變“一路一單位”的模式 
　　在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的概念下，在今后的收費(fèi)公路建設(shè)上，取消現(xiàn)有的“一路一單位”的貸款模式。根據(jù)云南省各州市的發(fā)展情況，合并二至三個州市（財政收入高低配比），成立收費(fèi)公路發(fā)展集團(tuán)公司，擔(dān)當(dāng)建設(shè)項目的貸款主體，實行企業(yè)化管理，同時要努力突破“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策局限，實現(xiàn)收費(fèi)公路的規(guī)模經(jīng)營、滾動發(fā)展。集團(tuán)公司內(nèi)部的收支實行收管用一體化和收支兩條線，即實行通行費(fèi)的征收、管理和使用一體化，成立單獨(dú)的的通行費(fèi)征收機(jī)構(gòu)，把征收到通行費(fèi)集中到主管部門，再由主管部門統(tǒng)一支付、平衡還貸。建立全省或全市收費(fèi)公路“平衡還貸資金”，允許經(jīng)營效益好的項目在收費(fèi)期限后繼續(xù)收費(fèi)，撤并經(jīng)營效益差的站點(diǎn)，控制管理成本，增強(qiáng)行業(yè)的還貸能力。降低銀行投資風(fēng)險，使其長期發(fā)揮應(yīng)有的融資作用。但該方案的實施中應(yīng)當(dāng)注意合規(guī)性問題，2004年頒布的《收費(fèi)公路管理條例》雖然提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，也就是說，車輛通行費(fèi)只能用于還款，不得用于其他項目的建設(shè)。 
　　將債務(wù)劃轉(zhuǎn)各項目業(yè)主 
　　將已經(jīng)形成的省統(tǒng)貸二級公路債務(wù)，按照項目隸屬關(guān)系，劃轉(zhuǎn)各州市項目業(yè)主，有利于調(diào)動各方積極性，積極籌措資金，償還貸款。各項目業(yè)主為了減輕債務(wù)壓力，也將督促出資各方積極籌措，足額到位各項目資本金，而交通運(yùn)輸廳作為行業(yè)主管部門，應(yīng)積極協(xié)調(diào)各方關(guān)系，爭取中央、省級補(bǔ)助資金并盡快下達(dá)，督促項目業(yè)主合理合法使用各級償債資金。 
　　地方政府在接到劃轉(zhuǎn)的債務(wù)后，不僅要爭取各級財政的補(bǔ)助資金償債，同時應(yīng)積極采用地方政府債券、企業(yè)債券等融資方式，專項用于二級公路的建設(shè)和債務(wù)償還。 
　　建立償債基金 
　　云南省二級公路建設(shè)大會戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入尾聲，目前各級政府的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從如何融資轉(zhuǎn)移到如何償債上來，省政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)測算后續(xù)的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)負(fù)擔(dān)，根據(jù)各級財政應(yīng)承擔(dān)的比例，督促各級財政從每年的預(yù)算中安排專項資金，建立償債基金，專項用于償還債務(wù)及利息。 
　　云南省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本思路 
　　云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較落后，不僅財政實力不強(qiáng)，收費(fèi)公路上的交通量也偏低，所以更有必要實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還” 
　　政策。結(jié)合工作實際，云南省可以選擇以下兩個“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實施方案： 
　　方案一：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一負(fù)債、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一還款” 
　　基本流程：省交通運(yùn)輸廳委托專門的管理機(jī)構(gòu)（如省公路投資公司或省公路局等）統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，統(tǒng)一承擔(dān)還貸的職責(zé)，對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費(fèi)實行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，統(tǒng)一償還建設(shè)貸款。 
　　具體思路：省交通運(yùn)輸廳作為對全省政府還貸公路實行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一編制收支預(yù)算，確定年度收費(fèi)目標(biāo)，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔(dān)向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各政府還貸公路建設(shè)項目對貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給政府還貸公路各收費(fèi)管理單位，由各收費(fèi)管理單位負(fù)責(zé)利用貸款建設(shè)政府還貸公路，并承擔(dān)償還貸款本金和利息的職責(zé)。各收費(fèi)管理單位將需要償還的貸款本息上交省公路投資公司或省公路局，由省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。 
　　方案二：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸、分級負(fù)債、按市核算、統(tǒng)一還款”基本流程：省交通運(yùn)輸廳委托專門的管理機(jī)構(gòu)（如省公路投資公司或省公路局等），統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，轉(zhuǎn)貸給州市人民政府交通主管部門（以下簡稱“州市交通主管部門”），由州市交通主管部門承擔(dān)向省交通運(yùn)輸廳委托專門的管理機(jī)構(gòu)還貸的職責(zé)，省交通運(yùn)輸廳委托專門的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)向金融機(jī)構(gòu)還貸的職責(zé)。 
　　州市交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費(fèi)實行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，省交通運(yùn)輸廳委托專門的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)償還建設(shè)貸款。 
　　具體思路：省交通運(yùn)輸廳作為對全省政府還貸公路實行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，確定年度收費(fèi)目標(biāo)，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔(dān)向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各州市建設(shè)政府還貸公路對貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給各州市交通局，由州市交通局負(fù)責(zé)利用貸款建設(shè)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，并承擔(dān)償還貸款本金和利息的職責(zé)。州市交通局將需要償還的貸款本息上交省公路投資公司或省公路局，由省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。同時，省交通運(yùn)輸廳可根據(jù)需要，從收取的車輛通行費(fèi)中按一定比例集中部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，主要用于償還被撤消收費(fèi)站點(diǎn)的遺留債務(wù)，補(bǔ)助收不敷支的州市償還公路建設(shè)貸款和有償集資款。提取比例由省交通運(yùn)輸廳會同省財政根據(jù)云南省的具體情況確定。