□姜兆尹
    國務(wù)院日前批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委 《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》 (簡稱 《意見》)，內(nèi)容包括完善基本經(jīng)濟(jì)制度、加快財(cái)稅體制改革、深化金融體制改革等32項(xiàng)重點(diǎn)工作，明確了各項(xiàng)改革的主要負(fù)責(zé)部門。其中提出，按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案，鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。
    研究制定鐵路體制改革方案被納入今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作部署，是今年全國 “兩會”后推進(jìn)鐵路體制改革的一個新信號。此前，鐵道部部長盛光祖在去年12月召開的全國鐵路工作會議上表示，2012年是鐵路新體制新機(jī)制全面運(yùn)行的第一年，鐵道部將按照政企分開的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建以運(yùn)輸企業(yè)為市場主體的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。綜合國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā) 《意見》和鐵道部工作規(guī)劃， “政企分開”將是鐵路體制改革的主要內(nèi)容：一是將鐵道部的職能確定為政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理三項(xiàng)；二是擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，推動鐵路運(yùn)輸經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換，調(diào)整現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸和服務(wù)清算制度及相關(guān)管理辦法。用盛光祖的話說，就是 “把鐵道部應(yīng)該承擔(dān)的政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理職能具體化，要把屬于鐵路運(yùn)輸企業(yè)的權(quán)責(zé)放下去”。
    按照上述思路， “政企分開”主要是將鐵道部的三項(xiàng)職能與鐵路運(yùn)輸企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)分開，其實(shí)質(zhì)是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的職能調(diào)整和權(quán)責(zé)區(qū)分。鐵道部的職能和權(quán)力得到進(jìn)一步明確，有利于克服政企不分、管理不善的弊端。但業(yè)內(nèi)分析人士擔(dān)心，鐵路運(yùn)輸企業(yè)擴(kuò)大了自主經(jīng)營權(quán)之后，為了 “輕裝上陣”，很可能不用承擔(dān)近年來累積的債務(wù)——鐵道部承擔(dān)國有資產(chǎn)出資人代表職能，債務(wù)問題可能由此被推到鐵道部身上，最終由國家財(cái)政埋單。這一點(diǎn)需要引起足夠的重視。
    嚴(yán)格說來，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府監(jiān)管、出資人代表和行業(yè)管理三項(xiàng)職能本身是相互制約、相互矛盾的。鐵道部如果嚴(yán)格履行政府監(jiān)管職能，很可能與鐵路企業(yè)資產(chǎn)增值的目標(biāo)相左，從而與鐵道部作為國有資產(chǎn)出資人代表的身份發(fā)生沖突；也很可能與鐵路企業(yè)維護(hù)行業(yè)利益的目標(biāo)相左，從而與鐵道部作為行業(yè)管理者的身份發(fā)生沖突。也就是說，實(shí)行政企分開之后，鐵道部如果仍然集上述三項(xiàng)職能于一身，盡管職能范圍有所縮小，行使職能更加具體化，但與鐵路企業(yè)之間仍然存在著
    “剪不斷理還亂”的關(guān)系。這一點(diǎn)也要引起足夠的重視。
    政企分開是中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政府體制改革的一個重要經(jīng)驗(yàn)。成功的政企分開改革，既要對政府、企業(yè)兩部分進(jìn)行明晰的界定，也對政府職能進(jìn)行科學(xué)的分解。最典型的例子是，機(jī)械工業(yè)部最多時有一機(jī)部、二機(jī)部到八機(jī)部，在政企分開改革中，他們和其他部委合并、拆分、重組，行政職能被分解到多個部門(機(jī)械工業(yè)部于1998年機(jī)構(gòu)改革時撤銷)，企業(yè)部分形成了中國移動、中國船舶等幾家中央企業(yè)。
    以此經(jīng)驗(yàn)比照鐵道部的政企分開，一方面，擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，將鐵路企業(yè)做大做強(qiáng)，同時引入社會資本，促進(jìn)鐵路企業(yè)的公平競爭，以此增加鐵路服務(wù)供給，提高服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，是一個比較清晰的改革目標(biāo)。另一方面，有必要對鐵道部的政府監(jiān)管、出資人代表和行業(yè)管理三項(xiàng)職能進(jìn)行優(yōu)化分解：鐵道部主要行使對鐵路運(yùn)輸企業(yè)的政府監(jiān)管職能，就像交通運(yùn)輸部下設(shè)的民航局對民航業(yè)行使政府監(jiān)管職
能那樣；國有資產(chǎn)出資人代表的職能可以納入國資委，由國資委對國有鐵路企業(yè)履行出資人職責(zé)；同時仿照銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、電監(jiān)會模式，設(shè)立國家鐵路監(jiān)管委員會，對鐵路企業(yè)履行行業(yè)管理職責(zé)。三種職能分別由三個不同的部門行使，可以避免因職能集中于同一部門而產(chǎn)生沖突和尷尬。
    鐵路體制改革涉及方方面面，鐵道部的政企分開到底如何 “分”，需要站在政府機(jī)構(gòu)改革和國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度精心設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排，通過充分的民主程序制定科學(xué)的改革方案，為盡快推進(jìn)改革創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。