在作者所從事的行政審判工作中，國(guó)家賠償法是處理行政賠償案件最重要的法律依據(jù)之一。在實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中， “依法行政”、 “打造法治政府”被提到了前所未有的高度。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使著最為廣泛的公權(quán)力，在行政管理過(guò)程中，尤其是在行政執(zhí)法過(guò)程中，如果因?yàn)樾惺孤殭?quán)違法而侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，而承擔(dān)責(zé)任的形式通常是由實(shí)施違法行為的行政機(jī)關(guān)具體履行賠償義務(wù)。國(guó)家賠償不僅是對(duì)社會(huì)成員權(quán)益受損的補(bǔ)救措施，更是樹(shù)立社會(huì)公信力，體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家法治化程度的重要標(biāo)志。在辦案過(guò)程中，作者常常深切感受到，對(duì)于一個(gè)公民來(lái)說(shuō)，能夠獲得切實(shí)的物質(zhì)賠償往往比單純宣布某項(xiàng)行政行為違法或撤銷(xiāo)之，更容易引起關(guān)注。眾所周知，頻頻出現(xiàn)的各種信訪案件，有不少是直接涉及國(guó)家賠償或補(bǔ)償?shù)模瑖?guó)家賠償工作做得如何，是關(guān)系到社會(huì)和諧、安定的大問(wèn)題。
而現(xiàn)行的國(guó)家賠償法在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施效果和公眾認(rèn)同感并不理想。一方面表現(xiàn)為國(guó)家賠償案件的數(shù)量逐年增長(zhǎng)，另一方面則表現(xiàn)為在確認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)違法性問(wèn)題上，各個(gè)環(huán)節(jié)、程序障礙多多， 困難重重，加之一些已有定論的國(guó)家賠償案件執(zhí)行效果差，受償人遲遲拿不到賠償金，裁決文書(shū)在一些地方成了“法律白條”，國(guó)家賠償法一度被稱(chēng)為“國(guó)家不賠法”。作者認(rèn)為，這種狀況的出現(xiàn)固然與立法本身欠完善有關(guān)，但更重要的還是執(zhí)法環(huán)節(jié)各種人為因素的不當(dāng)影響使然。其中，最值得引起我們關(guān)注和思考的是以下幾種現(xiàn)象：
一是少數(shù)地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)法治理念欠缺，對(duì)國(guó)家賠償工作的開(kāi)展橫加干預(yù)。如有的地方領(lǐng)導(dǎo)曲解了國(guó)家賠償工作保障人權(quán)的本質(zhì)和體現(xiàn)社會(huì)公正的意義，認(rèn)為開(kāi)展國(guó)家賠償工作是在“挖國(guó)家財(cái)政的墻角”，是在破壞行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的威信，有的甚至提高到影響了當(dāng)?shù)卣畏�(wěn)定和投資環(huán)境改善的論調(diào)。在國(guó)家賠償領(lǐng)域，地方保護(hù)主義以及對(duì)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的不當(dāng)干預(yù)有不同程度的體現(xiàn)。在錯(cuò)誤觀念指導(dǎo)下對(duì)種種違法行為的偏袒，不僅影響了司法人員公正司法，更在很大程度上縱容了實(shí)施侵權(quán)行為的國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的優(yōu)越感，助長(zhǎng)其職權(quán)行使的隨意性，忽視了對(duì)公民、法人和其他主體權(quán)益的切實(shí)保障。這與法治國(guó)家的目標(biāo)背道而馳，十分危險(xiǎn)。
二是與刑事賠償相比，行政賠償沒(méi)有引起足夠的重視。對(duì)國(guó)家賠償而言，刑事賠償與行政賠償是兩個(gè)并列的范疇，如同車(chē)之兩輪，鳥(niǎo)之兩翼，構(gòu)成國(guó)家賠償?shù)闹鞲桑? 它們與民事、行政訴訟中的國(guó)家賠償共同組成了國(guó)家賠償法的整體。在刑事司法領(lǐng)域，前一階段曝光的一些冤案、錯(cuò)案，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響， 由于關(guān)系到受害人的生命權(quán)、人身自由等切身利益，刑事賠償較以前引起更多關(guān)注，社會(huì)聚焦點(diǎn)大多集中于此。而事實(shí)上居國(guó)家賠償案件多數(shù)的行政賠償案件，卻在相當(dāng)范圍內(nèi)沒(méi)有引起應(yīng)有的足夠重視。這方面媒體的宣傳報(bào)道比重小，許多社會(huì)公眾在實(shí)際生活中對(duì)行政賠償了解接觸不多，不少人在談及國(guó)家賠償時(shí)，常常以為僅是指刑事賠償；甚至筆者接觸到的不少行政執(zhí)法人員，對(duì)行政賠償知識(shí)也是知之甚少，有的竟也認(rèn)為國(guó)家賠償只是指刑事賠償。行政賠償是行政執(zhí)法行為違法引起的法律后果。在行政法理論上，行政執(zhí)法行為是相對(duì)于“行政立法行為”而言的，行政立法行為是行政機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)則、規(guī)范的行為， 多數(shù)學(xué)者認(rèn)為僅限于制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為。行政執(zhí)法行為是行政機(jī)關(guān)將法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件和其他具有普遍約束力的命令、決定等適用于具體個(gè)人和組織的行為，該行為必然會(huì)對(duì)公民、法人等產(chǎn)生一定的約束力，是一種直接產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響力的行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、治安管理處罰等。行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象眾多， 由此產(chǎn)生的行政賠償責(zé)任也多種多樣，因此，國(guó)家不僅要促進(jìn)社會(huì)成員對(duì)刑事賠償責(zé)任的了解，還要促進(jìn)對(duì)行政賠償責(zé)任的了解，這一點(diǎn)對(duì)廣大行政執(zhí)法人員而言尤為重要。同時(shí)，像公安、安全、監(jiān)獄管理等國(guó)家機(jī)關(guān)，在編制上屬于行政機(jī)關(guān)序列，其職權(quán)既有行政職能，也有刑事訴訟中的偵查、執(zhí)行職能，因其違法行使職權(quán)引發(fā)的刑事賠償責(zé)任同樣不容忽視。
三是近年來(lái)來(lái)自學(xué)術(shù)界的聲音對(duì)國(guó)家賠償法大加貶抑的多，客觀評(píng)價(jià)的少。與國(guó)家賠償法剛剛制定出臺(tái)時(shí)的一片贊譽(yù)情形比較，近年來(lái)對(duì)國(guó)家賠償法批評(píng)之聲不絕于耳，有的甚至從根本上加以否定，將國(guó)家賠償法的實(shí)效性置于虛無(wú)，對(duì)法律實(shí)踐產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，這絕非良性的法治狀態(tài)所需。對(duì)法律實(shí)施的各種評(píng)價(jià)和批評(píng)是必要的，但應(yīng)當(dāng)中肯、客觀，必須把握好一定的“度”，這就是要維護(hù)法律的尊嚴(yán)和規(guī)范的根本價(jià)值。必須肯定的是，國(guó)家賠償法是一部目前正在生效實(shí)施的法律，應(yīng)當(dāng)在尊重其權(quán)威性的前提下，立足于現(xiàn)實(shí)發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題，不斷加以改進(jìn)。在作者看來(lái)，國(guó)家賠償法的基本原則和主要規(guī)定是符合中國(guó)實(shí)際的，在今天并未過(guò)時(shí)，它在實(shí)際中的運(yùn)行不暢，主要不是法律本身規(guī)定的I；7題，更多的是具體操作環(huán)節(jié)中的問(wèn)題。有些完全可以通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則和司法解釋加以完善。筆者主張，客觀地分析、研究國(guó)家賠償法的具體適用性， 比戴著有色眼鏡一味加以否定，更有益于解決國(guó)家賠償實(shí)踐中的矛盾，推動(dòng)法治的進(jìn)步。
針對(duì)上述各種復(fù)雜環(huán)境和情況，筆者認(rèn)為，在依法行政的大背景下，有必要強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償法的切實(shí)施行。首先，要立足文本，肯定國(guó)家賠償法的基本原則和精神；其次，要針對(duì)問(wèn)題，有步驟地加以改進(jìn)和完善，確保國(guó)家賠償法的穩(wěn)定性、連續(xù)性和實(shí)效性。有感于現(xiàn)實(shí)生活中，不少行政執(zhí)法人員對(duì)國(guó)家賠償法“平時(shí)不看不了解， 出了問(wèn)題才查閱，理解條文真困難，翻看理論又脫節(jié)”的現(xiàn)狀，作者嘗試以廣大行政執(zhí)法人員為主要服務(wù)對(duì)象，撰寫(xiě)了這本便于其在實(shí)踐工作中參閱和研究的指導(dǎo)用書(shū)。除上述考慮外，筆者還認(rèn)為， 國(guó)家賠償法施行十余年來(lái)，實(shí)踐中已積累了不少的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，一些在適用法律、法規(guī)處理具體案件過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題需要及時(shí)加以總結(jié)和梳理，．近年來(lái)的學(xué)術(shù)著作多注重了國(guó)家賠償法的宏觀修改和完善，對(duì)行政執(zhí)法中如何針對(duì)問(wèn)題、正確理解和適用法條，尤其是我國(guó)加入WTO之后國(guó)家賠償法如何準(zhǔn)確適用、靈活應(yīng)對(duì)的指導(dǎo)性資料有限，有必要結(jié)合文本認(rèn)真研究。筆者主張，規(guī)范分析的方法是使法律條文變得鮮活起來(lái)的最基礎(chǔ)的工具，對(duì)從事法律實(shí)踐者來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)比抽象的價(jià)值評(píng)判更具有吸引力和實(shí)用性。
本書(shū)對(duì)國(guó)家賠償法的體系和相關(guān)理論涉及到的主要知識(shí)點(diǎn)都有所涉獵，但重點(diǎn)介紹的是行政賠償制度的理論與實(shí)踐。本書(shū)緊扣國(guó)家賠償法法條的具體規(guī)定而逐條展開(kāi)評(píng)述，避免過(guò)分偏重于系統(tǒng)、抽象的理論探討， 以突出每一條文的實(shí)用價(jià)值；同時(shí)，本書(shū)又不同于一般性的法條釋義和介紹，書(shū)中融入了筆者在實(shí)踐工作中對(duì)國(guó)家賠償法的理解，并穿插了較多的案例、司法文書(shū)以及知識(shí)要點(diǎn)的匯總， 以利于讀者對(duì)國(guó)家賠償理論的
全面認(rèn)識(shí)和理解。
本書(shū)采取了一問(wèn)一答的體例編排方式， 以體現(xiàn)涉及問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)性和指導(dǎo)實(shí)踐的具體性。筆者認(rèn)為，問(wèn)答的方式有助于讀者迅速、直接地接觸和思考相關(guān)核心問(wèn)題，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和把握相關(guān)條文的要旨，特別是便于執(zhí)法人員在實(shí)務(wù)中的具體操作。我國(guó)出士的最早最完整地記載秦朝法律制度的《睡虎地秦代竹簡(jiǎn)》(《云夢(mèng)秦簡(jiǎn)》) 中，就有系統(tǒng)的“法律答問(wèn)”卷冊(cè)，作為官吏執(zhí)法和民眾研習(xí)法律的重要資料�？梢�(jiàn)，我國(guó)古人也高度重視發(fā)揮以問(wèn)答形式宣傳法律的科學(xué)性。在本書(shū)的最后部分，筆者還對(duì)有關(guān)國(guó)家賠償制度改革的熱點(diǎn)問(wèn)題和主流觀點(diǎn)作出介紹和討論，有助于讀者了解和把握國(guó)家賠償理論和實(shí)踐的動(dòng)態(tài)，為今后國(guó)家賠償工作的改進(jìn)獻(xiàn)策獻(xiàn)言。本書(shū)對(duì)從事立法、司法工作以及法律教學(xué)、研究人員也具有一定參考意義。
作為一名人民法官，筆者將在今后的司法實(shí)踐中進(jìn)一步挖掘和研究問(wèn)題，正確適用國(guó)家賠償法，堅(jiān)決維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為國(guó)家的法治建設(shè)貢獻(xiàn)綿薄之力。
本書(shū)在撰寫(xiě)和出版過(guò)程中，得到了中國(guó)法制出版社杜佐東總編和羅菜娜編輯， 以及南京師范大學(xué)法學(xué)院屠振宇博士的大力支持和幫助，在此致以特別的謝意。由于成稿倉(cāng)促，并且一些觀點(diǎn)目前在學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議較大，書(shū)中難免出現(xiàn)不當(dāng)之處，敬請(qǐng)讀者批評(píng)指正。
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作者于人民大學(xué)品園
2006年12月
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