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第九章 行政程序法中的法律行為
一、法律行為的程序意義
行為是社會生活中人們的一種有意識、有目的的活動。社會的復雜性導致了人們行為內(nèi)容的復雜性，方式的差異性。然而，人們所生活的社會不是由孤立的、互不相關的個體的總和，而是個體之間交往與互動的表現(xiàn)形式。個體之間的交往與互動必須建立在一定的物質(zhì)基礎上，否則，無論多么頻繁的交往與互動都是沒有意義的。社會物質(zhì)基礎作為社會存在經(jīng)常外化為一定的社會關系而發(fā)生作用，個體的行為實質(zhì)是社會關系中的行為。“社會的任何主體，只有在社會關系中才能內(nèi)化社會文化、價值、規(guī)范，形成自已的社會特質(zhì)；只有社會關系中的社會個體，才能使自已的社會特質(zhì)外化和對象化，使自已的需要得到實現(xiàn)。”[1]
（一）行為與規(guī)則
在社會關系中，人們實施的每一種交往與互動的行為都是基于一種內(nèi)在的利益驅(qū)動。因為利益無論是物質(zhì)還是精神的。都可以滿足人們的各種需要，因此在行為科學中，需要被看成是人們行為的主體動力。需要促動行為動機的萌生，動機包括行為主體對需要的認識和行為實施的預備，否則就不會有行為的客觀形態(tài)。由于人在本質(zhì)上的自私性，其需要有時會變得不正常，在這樣的動機下所促成的行為勢必會混亂正常的社會關系，從而影響社會的正常發(fā)展。因此，抑制人們不正當?shù)男枰统蔀樯鐣０l(fā)展的一個基本條件。但是需要作為一種思想活動，社會無法用客觀的一些標準去評判。于是，通過對需要的外部形態(tài)行為的規(guī)范就成為人們穩(wěn)定社會關系的首選方略。
單一的規(guī)則有時并不能夠完全實現(xiàn)設定規(guī)則的目的，這可能與人們行為復雜性有關。從始初社會單一的習慣到后來的宗教、道德、法律、政策等多種規(guī)則并存的事實也可以證明這一點。在這些規(guī)則中，對行為影響最大的可能要首推法律規(guī)范。
以公意為基礎的法律規(guī)范對人們的行為進行調(diào)節(jié)和評價，從而使這些行為具有了法律意義，成為法律行為。
（二）法律行為與法律規(guī)范
法律規(guī)范是法的最基本的要素，是人們行為的一種特別規(guī)則，具有高度的抽象性。這種抽象性“不在于要求一切人必須遵守，而在于它是脫離或者舍棄被調(diào)整的人們的行為的局部性和次要性的一種抽象，把注意力集中在構成某一社會生活領域行為規(guī)則的典型要求和最重要的特征上。”[2]因此，在許多部門法中，我們經(jīng)常可以看到這樣的事實，即立法者不是對人們的每個行為都設定了相應的行為規(guī)則，而是以高度抽象性設定該部門法中行為的有效條件，并要求人們普遍遵守。如在民事活動中，存在著借貸、買賣、租賃等多種民事行為，但法律往往是以設定民事法律行為在各國有效條件加以規(guī)范。[3]在各國行政程序法中，這種現(xiàn)象也是很常見的。因此，法律規(guī)范成為控制法律行為的最基本的手段。
（三）法律行為與法律程序
法律行為是由法律規(guī)范預先所確認的，是一種社會行為，在所有的社會行為中它占據(jù)著相當重要的地位。社會學的一代宗師、德國思想家韋伯認為，社會行為總是要受到行為主體對存在著的一種“正當秩序”的信念的支配，因此，任何一種社會行為都必須由兩種“秩序”加以維持：一是慣例，即如果行為主體偏離習慣的行為軌道，就有可能受到其他人的非難、責備；二是法律，它“把強制遵守和處罰違法作為本領域的專門行為，以至造成肉體的或精神的強制，法的效力通過這種可能產(chǎn)生的強制受到外在的保證。”[4]然而，法律對法律師行為的控制盡管多種多樣，但其方法不外是兩種：實體控制和程序控制。實體法律控制的核心是為行為主體設定權利和義務。行為主體應當依法律所設定的行為范圍進行活動；程序法律控制的核心是行為主體如何合法、合理地行使權利和履行義務。無論是實體法律控制還是程序控制，對規(guī)范法律行為來說具有同等重要的意義。
（四）行政程序中的法律行為
行政程序是行政主體在依據(jù)職權所實施的、影響行政相對人權利和義務的行為時應當遵循的基本原則、步驟和方法所構成的一個連續(xù)過程。行政主體有時實施行政行為離不開相對人的參與行為，因此，相對人的參與行為程序也是行政程序的有機組成部份。由此，我們可以將行政程序中的法律行為分為行政主體行為和相對人行為。應當指出的是，行政程序中的有關法律行為的規(guī)定從性質(zhì)上說，將它們歸納為行政實體法的內(nèi)容可能更加妥當些，但目前不少國家的行政程序法中都規(guī)定了有關行政法主體的法律行為。這可能與行政法學界長期流行的“行政法不能法典化”的觀點有關。因為，行政法主體的法律行為在行政權運作過程中所占據(jù)的地位是相當重要的，應當要由法律加以規(guī)定。為此，不少國家只得將有關行政法主體的法律行為的內(nèi)容放入行政程序法。
二、行政程序法中行政行為
行政程序法主要是從法律程序上規(guī)范行政權的一部法律，因此，行政行為在行政程序的法律行為占主導地位。行政行為是行政主體及其受委托的組織行使行政權，產(chǎn)生法律效果以達到行政目的的各種行為方式、形態(tài)和結(jié)果的總稱。它應當具有如下特點：
（一）法律性
行政行為不僅在形成上應當具有明確的法律依據(jù)，而且在運作上也應當遵循預定的法律程序；對行政行為的后果行政主體還應當承擔相應的法律責任。從法理上說，法律行為的內(nèi)容不外是法律主體的權利和義務，對行政主體而言，就是職權和職責。行政主體行使職權和履行職責必須遵守法律，否則將無法受到法律的保護。
（二）強制性
行政行為的強制性表明這樣一個事實：行政行為對于行政主體來說既是權力也是責任，如行政實踐的客觀情況需要行政主體實施行政行為時，行政主體應當依法行使職權，否則應承擔相應的法律責任；行政行為對于相對人來說，它一經(jīng)行政主體作出即產(chǎn)生法律上的既定力，相對人即使不服也應當服從，當然，這并不否定相對人依法提出行政救濟的申請權。
（三）自主性
行政行為的自主性是指行政主體在實施行政行為時，具有選擇法律依據(jù)、判別法律事實的自主性，并由此承擔相應的法律后果。自主性是行政首長負責制的一種必然要求，也是獨立行使行政權的基本保證。行政主體之間的各種領導關系并不能成為否定行政主體在行使行政權過程中的自主性的理由，這種領導關系應當是行政行為自主性的保障，否則行政主體的管轄權制度、層級制度和協(xié)助制度都可以取消。
行政行為根據(jù)不同的標準可以作如下分類：
１、依據(jù)作出行為的程序不同，行政行為可以分為制定規(guī)則行為和作出裁決行為。制定規(guī)則行為在完成行政程序后可得到一個可以反復適用的行為規(guī)則；而作出裁決行為在完成一個行政程序后得到的是一個只能適用一次的行為規(guī)則。這種分類的法律意義在于區(qū)別不同的行政行為應當適用不同的行政程序，如果交叉適用行政程序，則可能會產(chǎn)生無效的行政行為。
２、依據(jù)行為適用的對象的從屬關系不同，行政行為可以分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為所適用的對象往往是從屬于行政主體的人或事，如公務員的任免。外部行政行為所適用的對象是不從屬于行政主體的人或事，如公安機關對違反交通規(guī)則的公民給予處罰。當然公務員因雙重身份有時也有可能成為外部行政行為的對象。一般國家行政程序法僅規(guī)定行政主體的外部行政行為，內(nèi)部行政行為由組織法、編制法等調(diào)節(jié)。這種分類的法律意義在于突出外部行政行為的重性，進而需要由統(tǒng)一的行政程序法典加以規(guī)范。
３、依據(jù)行為作出的動因不同，行政行為可以分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。依職權的行政行為是行政主體依據(jù)職權所作出的行為，它不需要相對人有任何意思表示。依申請的行政行為是行政主體依據(jù)相對人的申請而作出的行為。沒有相對人的申請行為，就沒有行政主體的依申請行為。這種分類的法律意義在于強調(diào)依職權的行政行為的主動性和依申請行政行為的被動性。就行政程序而言，沒有相對人啟動申請程序，就沒有依申請的行政行為程序。
除了上述分類外，行政法學術界還有其他若干分類，如依行為內(nèi)容，還可以分行政處罰、行政強制、行政復議、行政檢查、行政指導和行政合同等。依行為主體的多少可以分為單方行為、雙方行為和多方行為。這些分類有助于我們進一步認識行政行為具有一定的積極意義。
各國行政程序法對行政行為的規(guī)定因域而異，有的涉及到行政行為的種類，有的還涉及到行政行為的構成要件以及無效行政行為的處理等問題。分析與認識這些問題及其差異性，將有助于我們進一步了解和掌握該國的行政法律制度，從而汲取其中的科學內(nèi)容為我所用。
（一）美國
美國１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>將行政行為劃分為制定規(guī)章和作出裁決二大類，沒有涉及到行政行為的總體構成要件。當然美國聯(lián)邦行政機關在行政管理中并不是僅僅只實施這兩種行為，如依其<<情報自由法>可實施的登記行為、公開情報行為等。這些行政行為所遵循的程序，有的是有成文法的規(guī)定，有的有判例法確認，但它們在行政程序中并不引人注目。因此，我們在這里主要分析行政機關制定規(guī)章和作出裁決的行為。
１、制定規(guī)章
制定規(guī)章是行政機關進行行政立法的一種活動，其結(jié)果是產(chǎn)生一個具有普遍約束力的行為規(guī)則。自本世紀以來，制定規(guī)定已成為現(xiàn)代行政權擴張的一個主要標志。因為，“在嚴格的三權分立條件下是不能有效地管理工業(yè)的。集中的產(chǎn)業(yè)權力必須由集中的政府來管理。州際商業(yè)委員會一類的制定和執(zhí)行規(guī)章的機關集政府的三權（立法權、行政權、司法權）于一身，代替了傳統(tǒng)的三權分立的做法。這些權力收縮在一個單獨的機關之內(nèi)。”[5]行政機關制定規(guī)章的行為是否有效，主要看行政機關制定規(guī)章時是否遵循了了聯(lián)邦<<行政程序法>>，但是，聯(lián)邦議會通過的授權法律，總統(tǒng)發(fā)布的行政命令，法院制定的司法判例以及行政機關通過的內(nèi)部規(guī)章都起著對聯(lián)邦<<行政程序法>>的補充和解釋作出。在制定規(guī)章行為，其中的通知行為和聽證行為相對重要，它們必須依據(jù)法律規(guī)定的程序進行，否則將會影響到制定規(guī)章的合法性。
２、作出裁決
作出裁決是行政機關如司法機關那樣審理案件并作出裁決的行為，其結(jié)果是產(chǎn)生一個對特定人有效的行為規(guī)則。它是行政權擴張的另一主要內(nèi)容。這種權力為所有行政機關所共有。由于它是針對特定人所實施的，因此，個人對這種行為具有相當?shù)拿舾行裕暺錇榍趾�人合法權益的最人危害源。為了保證行政裁決權的公正、有效地行使，必須在法律對其加以控制。這一法律控制的主要依據(jù)是聯(lián)邦<<行政程序法>>，法院的司法判例和憲法中的“正當法律程序”條款也起著法律上的控制作用。在作出裁決行為中，通知、回避、聽證、初審決定等行政行為應當依法定程序進行，以確保作出的裁決行為的合法性。
（二）奧地利
奧地利<<行政程序法>>不同于美國１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>的之一在，奧地利僅規(guī)定了行政機關針對特定人所作出的裁決行為，而沒有涉及到如美國的制定規(guī)章行為。
在奧地利<<行政程序法>>中，裁決行為是行政機關對私人的權利和義務發(fā)生具有實質(zhì)性影響的活動。依奧地利<<行政程序法>>規(guī)定，裁決行為可對分為：
１、依調(diào)查所確定的事實作出的裁決行為。行政機關作出裁決應當基于一定的事實，而這一事實應當由證據(jù)加以證實的。如果在作裁決行為之前該事實還沒有證據(jù)證實的，則應當依據(jù)行政程序法所規(guī)定的調(diào)查程序確定裁決行為所要依據(jù)的事實，否則，該裁決行為應屬無效。
２、依事先確定的給付金錢標準或緊急情況所作出的裁決行為。行政機關此類裁決行為可以不適用調(diào)查程序而直接作出。對這類裁決行為，相對人可以在二星期內(nèi)向作出裁決的機關提出異議，但此異議僅對金錢給付的決定不服時才產(chǎn)生停止執(zhí)行的效力。行政機關應當在接到異議后二星期內(nèi)啟動調(diào)查程序，否則該被提出異議的裁決行為因此而無效。
行政機關的裁決行為是通過裁決書體現(xiàn)出來的。每一個裁決書都應當載明其為裁決書和主文，如裁決書不是聯(lián)邦政府所屬的各部或邦政府作出的，應當附有法律救濟的方法。裁決書的主文應包括相對人所提出的請求和費用的支付問題，并全部引述所依據(jù)的法律條款。如裁決書中裁有一定的給付或恢復狀態(tài)的義務時，主文內(nèi)應當同時確定履行或恢復狀態(tài)的適當期限。裁決書應漢裁明裁決理由，理由中應當將調(diào)查程序的結(jié)果，認定證據(jù)時的主要考慮以及基于此考慮就法律問題所作的判斷，作簡要綜合的說明。如相對人對該裁決行為可以請求法律救濟的，裁決書應當規(guī)定相對人行使法律救濟權的時限和機關。下列情況已視為相對人及時提出訴愿請求：（１）裁決書因錯誤而未記裁法律救濟方法，或者聲明不允許任何法律救濟，或者未記裁法律救濟的期限或期限過短時，如相對人已在法定期限內(nèi)提出訴愿的；（２）裁決書所記裁的期限比法定期限長，而相對人已在所記裁的期限內(nèi)提出訴愿的；（３）裁決書內(nèi)未記裁相對人應對任何機關提出訴愿，或者記裁錯誤時，相對人向原裁決機關或裁決書所記裁的機關提出訴愿的。
在法律沒有規(guī)定裁決形式時，行政機關在言詞審理時可作口頭裁決的宣告，并將已宣告的口頭裁決在筆錄中記明，如在其他情形下，口頭裁決應當另行制作筆錄。對于宣告時不在場的相對人，或者宣告后三天內(nèi)請求獲得裁決正本的相對人，行政機關應當發(fā)給書面裁決正本。
行政機關對裁決書內(nèi)書寫或計算錯誤，或者其他原因疏忽所致的錯誤，應依職權隨時更正。
（三）西班牙
西班牙１９５８年<<行政程序法>>設有專章規(guī)定行政行為，其主要內(nèi)容是：
１、行政行為的形式
行政行為應當由有職權的機構依據(jù)其所確定的程序進行。這是法律對行政行為的基本要求。，同時，行政行為的內(nèi)容與司法條例的規(guī)定相適應，并與行為目的相符合，從而盡可能地減少行政自由裁量權的濫用。
行政行為在其性質(zhì)或情形上不要求或不允許其他更為合適的表達和記裁時，應當以書面形式產(chǎn)生或記裁，從而確定了行政行為的書面形式的原則。在行政機關以口頭形式行使權力，且不作出裁決時，如有必要應由口頭接受它的下級機關作成書面記錄并簽字，同時在該行為的通告中用“受某某之命．．．．．．”的格式表明作出該行為的機構。如這種口頭方式行使權力是為了裁決，行使職權的機關應當以其署名方式批準用口頭方式作出行為的書面記裁，并記錄其內(nèi)容，但它不適用于制裁性的裁決。
行政機關在需要作出一系相同性質(zhì)的行政行為時，如任命、特許、許可等，可以一并記裁于同一文件中，并注明每個行政行為所涉到的人或其他情況，行使職權者只需要要這唯一文件上簽字，就可以證明行政機關對其他相同性質(zhì)的行政行為的認同。
行政機關如進行下列行為時，應當記錄并簡要說明事情理由和法律依據(jù)：（１）限制主體權利的行為；（２）處理提出訴愿的行為；（３）與先前行為中所遵守的標準或咨詢機構意見不一致的行為；（４）由法律規(guī)定的行為以及成為訴愿對象的行為的中止協(xié)議。
２、行政行為的效力
行政機關的行政行為自發(fā)生之日起有效，如該行為效力取決于通知、發(fā)布或上級機關批準時間，則其效力應當推遲。當行政機關作出替代無效行為的行為時，只要必要的事實之假設在追溯行為生效時已存在，同時對利害關系人產(chǎn)生有利影響，且不損害其他人的合法權益，可例外地追溯這些行為的效力。
行政機關的行政行為應當依據(jù)適用的法規(guī)所規(guī)定的情形和方式給予公開。以不確定多數(shù)為對象，且無需通知個人的行政行為，在沒有依法公開前不應產(chǎn)生效力。公布應在程序終結(jié)后進行，這與此前向公眾提供信息為目的公布無關。
３、行政機關的無效
行政機關的行政行為在下列情形中無效：（１）由明顯無職權的機構進行的行為；（２）其內(nèi)容為不可能或構成犯罪的行為；（３）完全徹底背離依法建立的專門程序或背離形成集體領導機構意志的基本規(guī)則的行為。
任何無效的行政行為都可以給予取消，但是，形式上的缺陷中有在行為缺少達到其目的的必要正式程序時，或者導致利害關系人失去自已能力時行導致無效；在規(guī)定的時間外所進行的行政行為，如法律對行政行為的期限或期間有規(guī)定的，則可導致該行政行為無效。如果發(fā)生延誤的責任，有關官員應當承擔相應的法律責任。
一個行政行為在被宣布無效后，不應當引起在程序中相對獨立于該行為的其他相繼行為的無效；同樣，一個行政行為的部分無效，不應引起同一行為中獨立于它的另外部分無效。
行政機關可以對具有瑕疵的行政行為給予糾正，并確認其有效。如行政行為的瑕疵是因夫職權因素所致，則有職權的行政機關應當加以確認有效，而且它必須是作出有效行為的上級機構。被確認有效的行為自確認之日起生效，但法律規(guī)定有追溯力的行政行為除外。如果瑕疵屬于缺少某種確認方式，則有職權的行政機關可以通過確認而使其生效。
１９９２年的西班牙<<行政程序法>>對行政行為的規(guī)定也是有所發(fā)展：
１、行政行為的產(chǎn)生和內(nèi)容
公共行政機關作出的行政行為，不管是依據(jù)利害關系人請求還是依職權作出，都必須由職能部門依據(jù)法定程序進行。行政行為應當符合法律秩序的要求，并符合行政行為的目的。
２、行政行為的說明理由
在下列情形下，行政機關應當就自已作出的行政行為說明理由：
（１）限制主觀權利或合法利益的行政行為；
（２）裁決依據(jù)職權進行的行政行為的復議程序、行政訴訟、司法程序前的申訴及仲裁程序的行政行為；
（３）與上述活動所遵循的標準或咨詢部門意見不一致的行政行為；
（４）不論因何種原因而達成的取消行政行為的協(xié)議；
（５）進行緊急審理或延長期限的協(xié)議；
（６）在行使自由裁量權時作出的行政行為，或者依據(jù)明確法律或條例規(guī)定應該說明理由的行政行為。
對結(jié)束錄用和考試程序的行政行為說明理由的，應當根據(jù)考試規(guī)則進行。在任何情況下，所作裁決的依據(jù)應當在程序中予以記載。
３、行政行為的方式
（１）行政行為應當以書面形式為之，除非其性質(zhì)要求或允許其他更為合適的表達方式及證明方式。
（２）在行政部門以口頭方式行使其職能時，如有必要，行政行為的書面記錄應由口頭接收它的下級部門負責人或公務員作出并簽署，行政行為通知中應當說明有關當局。如為裁決，職能主體必須同意對以口頭方式所作裁決作一梗概，并載明其內(nèi)容。
（３）當作一系列相關性質(zhì)的行政行為時，如任命、特許或許可，以職能部門同意，可以作成一個單一的行政行為，并特別指出對各利害關系人產(chǎn)生行為效力的人員或其他情形。
４、行政行為的效力
（１）受行政法約束的公共行政機關的行政行為應當依據(jù)本法的規(guī)定予以執(zhí)行。
（２）受行政法約束的公共行政機關的行政行為自作出之日起即為有效，除非另有規(guī)定。這一規(guī)定實質(zhì)上是確認了行政行為的先予執(zhí)行力，符合行政法學的基本原理。
如行政行為的內(nèi)容有此要求或者效力取決于通知、公布或者上級機關的批準，則該效力予以推遲。只要必要的事實之假設先于追溯行為效力之日前已存在，并且上述效力不損害其他人的合法權益，則對為替代已取消的行為而作出的行為，在它們產(chǎn)生有利于利害關系人效力時，可以例外地賦予其追溯效力。
（３）下列行政行為完全無效：
損害受憲法保護的權利和自由的基本內(nèi)容的行政行為；
從業(yè)務或地區(qū)范圍上明顯無管轄權的部門所作的行政行為；
包含有不可能內(nèi)容的行為；
構成違反刑法的行政行為或者是在違反刑法情況下作出的行政行為；
完全偏離依法建立的程序或者偏離包含形成集體領導機構意志的根本性規(guī)定的法規(guī)情況下作出的行政行為；
在缺少取得權力或權利之基本手續(xù)時，通過與法律秩序不符的明確的或者可能的行為而取得權力或權利的行政行為；
法律明文規(guī)定的其他行為。
違反憲法、法律或者其他上一級行政法規(guī)、調(diào)整本法保留人領域以及規(guī)定不利可限制個人權利的處罰規(guī)定之追溯力的行政法規(guī)同樣無效。
（４）下列行政行為可以撤銷：
任何引起權力偏差的違反法律秩序的行政機關的行為均可以予撤銷。但是，在形式上瑕疵只有在行政行為缺少實現(xiàn)其宗旨所必須的正式手續(xù)或引起利害關系人無自衛(wèi)能力時才能確定其可予以撤銷。在規(guī)定時間以外進行的行政行為僅在期間或期限特定要求下才引起行政行為可撤銷性。
（５）一個行政行為的無效或可撤銷性不引起程序中獨立于該行政行為其他行政行為的無效或者可撤銷。行政行為部份無效或者可撤銷不引起同一行為中獨立于該部份的其他部份行政行為的無效或者可撤銷，除非瑕疵部份如此嚴重，沒有它，則該行政行為不能成立。
（６）無效或者可撤銷的行為，如果包括另一不同行為的構成要素，則產(chǎn)生該行政行為的效力。
（７）宣布無效或者撤銷的有關部門應當保存那些如其內(nèi)容沒有違法則可以保持原樣的行政行為及其手續(xù)。
（８）對可撤銷的行政行為確認有效。行政機關可以通過糾正瑕疵確認可予撤銷的行政行為重新有效。被確認有效的行政行為自該確認之日起產(chǎn)生效力，但上述規(guī)定的行政行為的追溯性情形除外。如行政行為的瑕疵是因沒有管轄權引起的，則可由作出瑕疵行政行為的上級部門確認其有效；如果瑕疵為缺少某種批準程序，則可通過職能部門授權予以批準而確認有效。
與奧地利<<行政程序法>>相比，西班牙對行政行為的規(guī)定要詳盡得多，它除規(guī)定行政行為的形式外，還規(guī)定了行政行為的效力與無效，并且根據(jù)不同情況又規(guī)定了若干無效行政行為在一定條件下可以轉(zhuǎn)為有效。這種靈活的規(guī)定多半是出于行政機關行使職權的需要，很值得我國行政程序立法的借鑒。
（四）德國
在行政行為這個問題上，德國聯(lián)邦<<行政程序法>>的規(guī)定可能是最全面的。其主要內(nèi)容是：
１、行政行為的有效成立
行政行為是指國家行政機關在公法領域中調(diào)整具體事務，且對外直接產(chǎn)生法律效力的命令、規(guī)定或其他行政措施。一個普遍性的命令也是一種行政行為，它是指對由一般特征而確定的或可確定其范圍的人，或者有關物具有公法性質(zhì)或其使用的行政行為。如某一建筑物由于存在著爆炸的危險，行政機關依此發(fā)布一個一般命令，要求經(jīng)過此建筑物的行人、車輛繞道而行。
相對人請求的行政行為如果是依法公布的，或確認其法定條件已經(jīng)具備的，才可作出附加規(guī)定：（１）規(guī)定給予利益或課以負擔在一定時刻開始、終止或在一定期限內(nèi)有效；（２）規(guī)定給予利益或課以負擔的產(chǎn)生或消除取決于將來不確定的事實；（３）保留撤銷行政行為的權利；（４）規(guī)定受益人為一定的行為、容忍或不為一定行為；（５）保留規(guī)定義務的事后接受、變更或補充的權利。但是，上述附加規(guī)定不得與行政行為的目的相抵觸。
行政機關的行政行為內(nèi)容應該是充分、完整，它可以通過書面、口頭或其他方式公布。如相對人對其享有的權利且立即要求實現(xiàn)的，口頭的行政行為應當?shù)玫綍娴拇_認。以書面形式作出的行政行為應由公布的行政機關審核，并且應有行政機關領導、其代理人或受其委托的人簽名或蓋章。借助自動化設備公布的行政行為可不用有關人員簽名或蓋章。如果在行政機關作了解釋說明后，相對人能夠認識到行政行為內(nèi)容的，可使用有關符號來說明行政行為的內(nèi)容。
行政機關可以作出將來作一定行政行為或不為一定行政行為的保證，這種行政行為應當用書面形式作出才能生效。在所保證的行政行為公布以前需要對行政相對人進行聽證的，或者根據(jù)法律規(guī)定需要其他行政機關或委員會協(xié)助的，保證應當在進行聽證或得到協(xié)助后方可作出。行政機關在作出保證后，客觀情況或法律狀態(tài)發(fā)生了變化，導致行政機關不得作出保證的，行政機關可不履行事先的保證。
書面作出或書面確認的行政行為應當記有行政行為有理由。這一理由包括行政機關在作出行政行為時其所考慮的事實上和法律上的主要依據(jù)，并說明其進行裁量時所持的法律觀點，但下例情況可以不說明理由：（１）行政機關準許相對人的申請或接受聲明，且該行政行為未侵犯他人權利的；（２）行政行為針對或涉及到的相對人已知道行政機關對事實情況和法律規(guī)定所持的觀點，或者即使不作出書面說明的，相對人也能立即知道這些內(nèi)容的；（３）行政機關大量公布類似的行政行為，或者借助于自動化設備公布的行政行為，且根據(jù)具體情況不必說明理由的；（４）依據(jù)法律規(guī)定不必說明理由的；（５）一般命令經(jīng)過公告的。
行政機關依授權作出自由裁量的行政行為時，應當遵循授權法的目的和自由裁量的范圍。
行政行為應當以通知形式到達相對人才能發(fā)生法律效力，如相對人有全權代理人的，行政行為還應當通知其全代理人。經(jīng)過郵寄到本效力范圍內(nèi)的書面行政行為在付郵后的第三天視為已經(jīng)通知，但相對人沒有收到或受領延遲的不在此限。對此有爭議，行政機關應對行政行為受領時間負舉證責任。書面行政行為的公告以其命令部分按當?shù)亓晳T的方式公告而生效，如此公告應當告知相對人在何處可以查閱該行政行為的理由，并在公告兩周后視為已經(jīng)通知。
行政機關對行政行為的書面文件中存在的書寫、計算等錯誤有權隨時更正。如錯誤涉及到相對人的合法權益的，行政機關有權要求相對人提交需要更正的書面文書，經(jīng)確認后給予更正。
２、行政行為的效力
相對人在接到針對或涉及到合法權益的行政行為的通知時，行政行為生效，該行政行為的內(nèi)容對受通知的相對人具有法律約束力。行政行為在未被撤銷、取消或超過時效等之前，該行政行為始終有效。這是對行政行為效力的一般規(guī)定。當行政行為具有特別嚴重的錯誤，且對該行政行為所列的情況進行充分考慮后認為錯誤是顯而易見的，該行政行為應當無效。此外，行政行為如有下列情況之一的，也應當無效：（１）書面行政行為未表明公布行政機關的；（２）依法交付的載有行政行為原本未交付的；（３）行政機關超越管轄權，且未經(jīng)授權而對個公布的行政行為；（４）因客觀原因?qū)е乱压嫉男姓袨闊o法實施的；（５）實施行政行為會構成違法犯罪的；（６）違背善良風俗的。
行政行為具有下列情形的并不當然無效：（１）不遵守管轄權的規(guī)定而實施的行政行為，但上述無效的行政行為中第三種情形例外；（２）應當依法回避的人員不回避而參與行政行為作出的，但回避人員是當事人的除外；（３）依法被任命行政行為的委員會還沒有作出公布行政行為的決定或決定條件不成熟的；（４）依法被要求參與行政程序的其他行政機關未參與的。
如果行政行為只是部分無效，且該無效部分非常重要，缺少該部分則行政機關不能公布行政行為的，則該行政行為全部無效。但是，行政機關可以依職權對無效的行政行為進行確認，如果該無效的行政行為涉及到相對人的合法權益，經(jīng)相對人申請，行政機關也可以確認。
３、錯誤的行政行為
如果實施一個行政行為的行政機關的預期目的與該行為所表明的目的之間的矛盾無需任何方式就可以被發(fā)現(xiàn)，即該行政行為明顯存在著這種矛盾，那么，這種行為就是錯誤的行政行為。這種錯誤的行政行為包括打印錯誤、計算錯誤、自動化設備出現(xiàn)的錯誤或某些錯誤的省略，也可以是法律認為的非實質(zhì)性的同一類型的其他錯誤。[6]錯誤的行政行為違反程序上或方式上的規(guī)定，依法被確認為無效外，如具有下列情形的，視為已更正：（１）需公布行政行為的申請相對人已提出的，但提出申請的期限法律無明文規(guī)定的；（２）行政行為必須說明的理由在事后予以說明的；（３）對相對人的聽證事后已被做的；（４）參與公布行政行為的委員會的決定事后已作出的；（５）必須參與的其他行政機關已事后參與的。
行政機關的事后補救行為應當在預審程序結(jié)束以前，如未進行預審程序的，則必須在相對人向行政法院起訴前予以補做。因錯誤的行政行為所處理的行政案件，如果對該案件不能作其他裁決的，任何人不得僅以該行政行為違反程序、方式或地域管轄權的規(guī)定為由，要求撤銷該行政行為。錯誤的行政行為可以變更為其他行政行為，但必須與其他行政行為所追求的目的相同，這可以由行政機關依法以相同的程序和方式公布，且以公布的先決條件已具備為限。錯誤的行政行為與變更的行政行為可能有矛盾，或者產(chǎn)生的法律后果比錯誤的行政行為更為不利的，該錯誤的行政行為不得變更。另外，一個具有法律約束力的裁決不得變更，一個羈束的行政行為不得變更為自由裁量的行為。
德國<<行政程序法>>對錯誤行政行為變更的程序沒有作出規(guī)定，但是，根據(jù)現(xiàn)行慣例與判例也可以由實施該行政行為的機關改變之，或者由上級機關根據(jù)利害關系人的異議改變之，甚至在訴訟未決期間由法院改變之。除了這兩種改變行政行為的方法之外，還可以通過普通法中極為熟悉的技術方法承認一個不合法的行政行為。也可以通過下面的方式改變一個不合法的行為，如利害關系人放棄法律救濟的手段，在特定的訴訟中的時限內(nèi)對該行為未提出異議，拒絕懷疑行政行為的效力，在向行政機關提起的客觀訴訟期間排除該行為的不可靠性，實施該行為所依據(jù)的法律發(fā)生有追溯力的變更。[7]
４、違法行政行為的撤銷
任何違法行政行為無論是否已經(jīng)生效，都可全部或部分撤銷，且撤銷具有追溯既往的效力。這是適用于處理違法行政行為的一項基本原則。但是，對證明或確認相對人具有權利或義務或法律上重大利益的行政行為，即授益行政行為的違法，則法律給予設置了相關的限制條件。這個限制條件是，對提供一次性的或連續(xù)性的金錢給付或可分之實物之給付，或以此為先決條件的違法行政行為不得撤銷，但受益人信任該行政行為的存在，且撤銷該行政行為之后并不影響公共利益為限。受益人已提供給付或不能恢復原狀或只在其不期待之損失情形下才可恢復原狀的財產(chǎn)處分的，該信任一般得以保護。但有下列情形之一的，受益人不得主張信任：（１）行政行為是基于惡意欺詐、脅迫或賄賂而成立的；（２）行政行為基于成立的報告重要部分不正確或不完全；（３）受益人知道行政行為的違法性或由于重大疏忽而未知道的。
在上述情況下，行政機關不僅可以撤銷行政行為，而且還可以要求受益人歸還他已得到的利益；受用人不得主張所得到的利益已不存在而免除責任，但有證據(jù)證明受益人對行政行為違法性的情況未認識或由于重大疏忽而未認識的，可以免除返還責任。在上述三種情況外，違法行政行為被撤銷的，經(jīng)相對人申請，行政機關應當補償相對人因信任該機關所作出的行政行為而造成的財產(chǎn)損失。補償財產(chǎn)損失不得高于相對人在行政行為中所得到的利益。補償請求時限為一年，自行政行為告知相對人此項請求權時計算。
行政機關知道違法行政行為的事由后，應當在一年內(nèi)撤銷，但行政行為基于惡意欺詐、脅迫或賄賂而成立的除外。
５、合法行政行為的廢除
與違法行政行為撤銷一樣，合法行政行為的廢除也考慮該行政行為是否也是授益性的。合法的非授益性行政行為在其確定后也可全部或部分地給予以廢除，但具有相同內(nèi)容的行政行為重新公布或由于其他原因不允許廢除的除外。合法的授益性行政行為在確定后如有下列情況之一的，可以全部或部分地廢除：（１）依法允許廢除或該行政行為保留廢除權的；（２）該行政行為附有一定義務，且受益人不能在對其規(guī)定的期限內(nèi)履行該義務的；（３）行政機關根據(jù)事后出現(xiàn)的新事實，有權對行政行為不予公布，且不廢除該行政行為將有損于公共利益的；（４）如受益人還沒有使用其所獲得的利益或基于行政行為還沒有受領給付，且不廢除該行政行為將有損于公共利益，行政機關根據(jù)已修改了的法規(guī)，有權不予公布該行政行為；（５）為預防或避免公共利益受到重大損失的。
德國<<行政程序法>>有關行政行為規(guī)定規(guī)定可以說是相當全面的，但也很有特色，它不包括委托立法行為，也不包括行政合同行為，行政實際行為和行政計量與規(guī)劃行為。在行政行為的規(guī)定中，它特別強調(diào)行政行為應當說明理由，否則，會導致行政行為無效，但法律規(guī)定可以不說明理由的除外。對行政行為說明理由，既是相對人接受和自覺履行的前提，也是司法審查的一個依據(jù)，因此，要求行政行為說明理由是行政法治的要求。在行政行為的規(guī)定中的另一特點是重視相對人權益的保護，如錯誤的行政行為變更，違法的行政行為撤銷或合法的行政行為廢除都應不損害相對人合法權益為條件。
（五）日本
日本<<行政程序法>>本身容積不大，因此沒有象德國行政程序法那樣，以如此篇幅來規(guī)定有關行政行為的內(nèi)容。行政行為作為行政機關在行使公權力時，對外部賦予具體規(guī)范的法律行為，在日本還沒有成為一個法律概念。“它是作為行政的主要行為形式在學術上設想出來的，與私人之間的行為形式即契約是相對應的。”[8]
在日本<<行政程序法>>中，主要對下列幾個行政行為設定了行政程序法律規(guī)范：
１、對申請的處分。它是指相對人基于法令，請求行政機關作出許可、認可、執(zhí)照和其他對自已賦予與一定的利益，行政機關對此應作出是否批準的行為。
２、不利處分。它是指行政機關基于法令，以特定人為相對人，直接課以義務，或者限制其權利的行為。
爭訟法上的行政處分是否等同于現(xiàn)行日本行政法學理中的“行政行為”呢？在日本行政法學界中，有學者認為是不同的，行政行為是一個實體構成的概念，而行政處分則是一個由爭訟法的觀點構成的，除行政行為外，它還包括一定的立法行為（告示和條例等）和行政計劃。[9]
３、行政指導。它是指行政機關在其職權或所管事務的范圍內(nèi)，為實現(xiàn)一定的行政目的，要求特定人為一定的作為或和不作為的指導、勸告、建議以及其他的不屬于行政處分的行為。
日本<<行政程序法>>沒有系統(tǒng)地規(guī)定行政行為的有關內(nèi)容，但這并不影響在行政訴愿和行政訴訟中對行政行為合法性的審查。因為，有關行政行為的無效與撤銷，行政地為的效力等問題，日本法院已創(chuàng)設了許多判例對此作出規(guī)定，當然也有成文法的規(guī)定，如行政不服審查法和行政案件訴訟法等。
（六）意大利
意大利１９５５年“行政程序法草案”以專編規(guī)定了“行政行為”，與德國相比雖屬不及，但也頗有特點，給人予簡潔、明了之印象。
１、行政行為的形式
因公共行政行為而實施的行政行為應當以書面形式表達，但因行政行為的性質(zhì)而法律另有規(guī)定者除外。特別法對行政行為的形式特別要求嚴格的形式或者排除書面形式的規(guī)定，則依其特別規(guī)定。
除特別法規(guī)定的要件外，行政行為的文書應當具備以下內(nèi)容：（１）行政機關的全稱；（２）該行為的事實；（３）程序中所為的行為；（４）行為所依據(jù)的法律依據(jù)；（５）行為的主文；（６）日期；（７）署名及署名者的職務。除法律規(guī)定不需要附加理由的行政行為或者僅要求宣告關于行政行為的特別理由外，行政機關如駁回相對人申請的行為或限制相對人的權利和自由范圍的行為，都應當詳盡地附加行政行為的理由。這一規(guī)定與德國相似。
除法律規(guī)定行政行為必須以明示方式作出外，行政行為實施者可以通過默示方式作出行政行為，但這種默示行為不以相對人誤解為另外一種意義為限。
２、行政行為的效力
行政行為自通告之日或行為本身指定之日起生效。行政行為應當通知相對人，在法律規(guī)定的情形下，載有行政行為的行政文書應當面交或送達相對人，在無法律規(guī)定的情況下，行政文書應當以附有掛號郵件送達相對人，可在適用范圍內(nèi)依民事訴訟法的規(guī)定的送達方式由執(zhí)行員或郵遞員送達。因受通知的人為多數(shù)人或不能全部確定或依通常方式進行通知顯然有因難的，應當選擇其中若干可以通知到的相對人以常用的方式通知，對其他人則可以將行政文書的要旨，依其性質(zhì)在報紙上公告，或在作出該行政行為的行政機關的所在地的村辦公處的公告欄中公告。在任何情況下，行政行為的相對人都有權申明要求得到行政文書的副本。
公告應以法定形式進行，在法律有特別規(guī)定的情況下，應依其所確定的方式將行政文書予以公告。公告對于行政文書未列名的第三人也發(fā)生通知的效力。行政行為一經(jīng)到達相對人，無須經(jīng)過司法程序的確認，即發(fā)生拘束力，相對人應當自覺履行行政行為為其設定的義務。
３、行政行為的無效
行政行為在下列情況下無效：（１）無公共行政職能資格的機構所作的行政行為；（２）行政機關實施完全不屬于自已行政管轄權范圍的事務；（３）絕對強暴的行為；（４）客體不可能處置的行為；（５）違反刑法的行為。
行政權的自由裁量基于委托目的以外而行使、行政意思形成程序中有歪曲事實、違背倫理法則等原因，或者該行政行為與另外先行的行政行為、通知、內(nèi)部規(guī)程相抵觸，或者該行政行為本身內(nèi)在有矛盾及其他瑕疵的，或以認定為超越權限。行政行為違反行政上的妥當性、平等性，或以任何方式違背“良好行政”的法則，應當認為欠缺正當性瑕疵。
（七）中國澳門地區(qū)
澳門<<行政程序法>>對行政行為所作的規(guī)定詳盡程度不亞于德國，有些方面甚還超過了德國。作為本世紀９０年代的一部重要的行政程序法，它在客觀上具備了充分借鑒各國行政程序立法的成功經(jīng)驗的條件。
１、行政行為的有效成立
根據(jù)澳門<<行政程序法>>第１０２條的規(guī)定，行政行為系指行政機關在個別具體情況中，依據(jù)公法規(guī)定作出的、能夠產(chǎn)生法律效果的行為。這一行政行為的法律概念，顯然將制定規(guī)章的行為排除在外。因為規(guī)章不是針對特定人和特定事的。行政合同是否屬于行政行為呢？有學者認為，行政行為是行政機關依據(jù)公法、單方作出的在個別具體情況中產(chǎn)生法律效果的決定。行政合同是雙方行為，必須有合同訂立人的合意，一方不同意，合同就不能訂立。因此，行政合同不屬于第１０２條規(guī)定的行政行為。[10]
為了確保行政行為的有效實施，在不違反法律或行政行為目的前提下，行政機關所作出的行政行為可以附條件、期限或負擔。這一規(guī)定與德國<<行政程序法>>第３６條的規(guī)定相近。如果行政機關的行政行為所附設的條件、期限或負擔不符合法律規(guī)定的，將構成行政行為違法。利害關系人可以據(jù)此提起訴愿和行政訴訟。
在法律沒有其他特別規(guī)定的情況下，或者該行為性質(zhì)及其作出該行為的具體情況不要求以其他方式作出的，行政行為應以書面形式為主。如法律有明文規(guī)定時，合議制機關的行為應當以書面形式作出，但此行為應漢在會議記錄中有明確記載，否則，該行政行為不產(chǎn)生任何法律效力。
在不影響其涉及其他特別要求指出的事項時，行政行為應當有下列內(nèi)容：（１）指明作出本行政行為的機關；（２）如有授權或轉(zhuǎn)授權的情況時，應當有明確記載；（３）相對人所適當認別的資料；（４）指明引起該行政行為的重要事實；（５）應當說明作出行政行為的理由；（６）行政行為的內(nèi)容；（７）作出行政行為的日期；（８）作出該行政行為的機關的簽名，或者發(fā)出該行政行為的合議制機關的主席簽名。必須指出的是，盡管法律要求行政行為必須具備上述內(nèi)容，但行政機關不遵守這一規(guī)定，并不構成行政程序法第１４４條第１款所指的“欠缺任何不要要素，因此，這種行政行為不構成行政行為的無效，而是行政行為在內(nèi)容上的瑕疵，使行政行為具有可撤銷性。[11]
行政行為有效成立的另外一個條件是，行政機關在兒出行政行為時還必須負有說明理由的義務。根據(jù)澳門<<行政程序法>>的有關規(guī)定，除法律有特別要求說明理由的行政行為外，下列行政行為也應當說明理由：（１）以任何方式全部或部分否認、消滅或損害相對人權利或受法律保護的利益，或課以、加重相對人義務、負擔或處罰的行為；（２）就相對人聲明異議或上訴作出的全部或部分決定的行為；（３）作出與相對人所提出的要求或反對全部或部分相反的決定的行政行為；（４）作出與意見書、報告或官方建議的內(nèi)容全部或部分相反的決定的行政行為；（５）在解決類似情況時，或在解釋、適用相同原則、法律規(guī)定時，以有特于常規(guī)做法，作出全部或部分決定的行為；（６）全部或部分廢除或中止先前進行的行政行為。要求行政行為說明理由，是對公民知情權的一個重要保障，是公民監(jiān)督行政機關的前提條件。
行政行為說明理由應當通過簡潔闡述有關行政決定的事實和法律依據(jù)，并以明示的方式作出；說明理由也可以通過表示贊成先前所作出的意見書、報告或建議的依據(jù)上作出，在這種情況下，意見書、報告或建議書應當成為有關行政行為的組成部分。如行政行為采納含糊、矛盾或不充分的依據(jù)而又未能具體說明該行為的理由時，視為未說明理由。在解決相同事項時，只要不減少對相對人的法律保障，可使用復制有關決定的依據(jù)的任何機械方式。以口頭作出的行政行為應相對人的申請，且為申訴目的之用，行政機關應當在１０天內(nèi)以書面形式說明理由，且應在此期間通過郵寄掛號的公文或向相對人本人直接交送通知，將全部內(nèi)容通知相對人。相對人不行使申請權并不損害無說明作出行政行為的理由時所產(chǎn)生的效力。
２、行政行為的效力
行政行為自作出之日起生效，是否以到達相對人為前提，則該法沒有作出規(guī)定。以一般行政法學理，行政行為必須在到達行政相對人后才能發(fā)生法律效力。如果法律賦予所作出的行政行為或行政機關自已賦予其有追溯力或延遲效力的，不在此限。由于行政行為的追溯效力和延遲效力直接影響到相對人的合法權益，因而必須有法律明確規(guī)定。
下列行政行為具有追溯效力：（１）僅用于解釋先前行為的行政行為；（２）執(zhí)行法院撤銷行政行為的判決的行政行為；（３）獲得法律賦予追溯效力的行政行為。如不屬于這三種情況，則所作出的行政行為僅在下列情況下才個有追溯力：（１）當賦予追溯效力的行政行為對相對人有利，且不損害第三人的權利或受法律保護的利益，但在該行政行為的效力擬溯及之日必須已存在證明賦予予追溯力具有合理由為前提。（２）被賦予行政行為追溯效力為法律所容許的。
在下列情況下，行政行為有延遲效力：（１）當行政行為必須經(jīng)過核準或副署的；（２）當行政行為的效果受停止條件或停止期限拘束的；（３）基于行政行為的性質(zhì)或因法律之規(guī)定，必須符合與行為本身有效無關的任何要件的，該行為才能產(chǎn)生效果。
行政行為的生效還應當遵循以下二條規(guī)定：
（１）當法律規(guī)定要求公開的行政行為，而行政機關不公開的，該行政行為不產(chǎn)生效力；當法律規(guī)定行政行為應當公布，但又未規(guī)定公布方式的，則應在３０天內(nèi)將行政行為公布在<<澳門政府公報>>上，并應當載有第１０５條第２款所指的各項資料。[12]
（２）對私人設定義務而不必公布的行政行為，自該行政行為通知相對人時起，或自以其他方式使相對人正式知道該行為起產(chǎn)生效力。如利害關系人參與行政程序，且在該程序內(nèi)顯露其已完全知悉該行為之內(nèi)容，則推定其已正式知悉。
３、行政行為不完全有效
行政行為不完全有效是指行政行為的無效和可撤銷，但行政行為無論是無效還是可撤銷，它們都是違法行政行為。
無效的行政行為系指欠缺任何主要要素的行政行為，或法律明文規(guī)定屬于無效的行政行為。下列行政行為屬于無效的行政行為：（１）有越權瑕疵的行政行為；（２）不屬于作出行政行為的政府官員所屬的機關職責范圍內(nèi)的行為；（３）標的屬不能、不可理解或構成犯罪的行為；（４）侵犯相對人基本權利的根本內(nèi)容的行為；（５）受脅迫而作出的行政行為；（６）絕對不依法定方式作出的行政行為；（７）在不遵守程序，或在具備法定人數(shù)，或未達到法律要求多數(shù)而作出的合議制機關的決定；（８）隨先前已被撤銷或廢止的行政行為而發(fā)生的行為，只要就維持該隨后發(fā)生的行為并不存在有正當利益的相對立的利害關系人。無效的行政行為不論有否宣告，都不產(chǎn)生任何法律效果。這意味著任何人都不必遵守無效的行政行為，而且，無效的行政行為無論延續(xù)多長時間，都不可能轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У男姓袨椤Ｈ魏斡欣﹃P系的相對人有權隨時主張行政行為無效；任何行政機關和法院也隨時有權宣告行政行為無效。但是，法律也允許因時間或法律一般原則，從而對無效行為所產(chǎn)生的有關事實情況而賦予某些法律效果的可能性。
行政行為的可撤銷是指行政行為違反原則或法律規(guī)定，但法律對此并沒有規(guī)定撤銷以外的其他行政行為。相對人對可撤銷的行政行為可依據(jù)法律規(guī)定向法院提起訴訟。可撤銷的行政行為不可追認、糾正及轉(zhuǎn)換無效的行政行為。
關于無效的行政行為與可撤銷的行政行為區(qū)別，有學者認為，可撤銷的行政行為與無效的行政行為一樣是具有違法瑕疵的行政行為。但是，可撤銷行政行為具有的違法瑕疵并沒有無效行政行為所具有的違法瑕疵那么嚴重，因此對可撤銷行政行為的處理也就完全不同于無效行政行為。首先，可撤銷的行政行為在被宣布撤銷之前，對利害關系人以及公務員均產(chǎn)生法律效果。也就是說，被宣布撤銷之前的可撤銷行政行為與有效行政行為在法律效果上相同。相反，無效行政行為自始至終都不產(chǎn)生任何法律效果。其次，或可撤銷行政行為損害的是相對人的權益， 是公共利益，因而行政相對人有權決定是否提出申明異議、訴愿以至行政訴訟，使該行為對過去不發(fā)生效力。相反，無效的行政行為損害公共利益，法律直接規(guī)定其為無效，利害關系人無權決定。另外，可撤銷行政行為受時效制度的約束，利害關系人必須在法律規(guī)定的時限內(nèi)申明異議、提起訴愿和行政行訴訟。[13]
４、行政行為的廢止
行政行為的廢止可以由有權的機關主動作出，也可以由經(jīng)利害關系人的請求，通過聲明異議或行政上訴作出。
下列行為不可廢止：（１）無效的行政行為；（２）被具有追溯效力的行政行為所廢止的行政行為；（３）經(jīng)司法訴訟而被撤銷的行政行為。在一般情況下，已失效或效果已完結(jié)的行政行為，可以成為具有追溯效力的行政行為的廢止對象。
除下列情況外，行政機關可依據(jù)自由裁量權廢止下列有效的行政行為：（１）因受法律拘束而不可將行政行為廢止的；（２）當行政行為系設定權利或設定法律受保護的利益的；（３）當行政行為使行政機關負有法定義務的或具有不可放棄的權力的。但是，在下列情況下，行政機關可以廢止行政行為：（１）設定權利或設定受法律保護的利益的行政行為不利于相對人利益的部分；（２）當所有利害關系人贊同廢止設定權利或設定受法律保護的利益的行政行為，且該行政行為不涉及到不可處分的權利或利益。
除作出行政行為的機關外，只要該行政行為不屬于下級機關的專屬權限的，上級機關也有權廢止該行政行為。獲授權的或轉(zhuǎn)授權的機關作出的行政行為，授權的或轉(zhuǎn)授權的機關可以廢止該行政行為，如在授權的或轉(zhuǎn)授權的有效期限內(nèi)，獲授權的或轉(zhuǎn)授權的機關也可以廢止該行政行為。受行政監(jiān)督的行政機關所作出的行政行為，僅在法律明文容許的范圍內(nèi)，監(jiān)督機關才可行使廢止權。
廢止行政行為應當采用符合法律規(guī)定的方式進行，但法律有特別規(guī)定的除外。然而，如果并不對行政行為的廢止規(guī)定任何方式，且被廢止的行政行為在作出時所采用的方式比法律所規(guī)定的方式更為嚴格，是作出廢止行政行為的方式也應與作出該被廢止的行政行為時所使用的相同方式。在廢止行政行為時，應當遵循作出該被廢止的行政行為所需要的行政程序，但當該程序所致的目的或存在理由顯示不必重新審查有關事實的情況時，或當法律規(guī)定不同方式時，不在此限。
行政行為廢止僅對將來產(chǎn)生法律效力，但是，下列情況可以例外：（１）如被廢止的行政行為不完全有效，則該廢止具有追溯效力；（２）被廢止的行政行為賦予追溯效力對相對人有利的；（３）各利害關系人明確表示贊同該廢止具有追溯效力，且該追溯效力并不涉及到不可處分的權利和利益。
５、行政行為的執(zhí)行
行政行為在生效后即具的執(zhí)行力。對于因一行政行為而產(chǎn)生的義務及限制，行政機關有權強制要求相對人履行該等義務及遵循該等限制，不必事先求助于法院，但這種強制要求的方式應當在法律容許的范圍內(nèi)。下列行政行為不具有執(zhí)行力：（１）效力被中止的行政行為；（２）已被提起且具有中止效力的上訴所針對的行政行為；（３）需要經(jīng)過核準的行政行為；（４）對具有執(zhí)行力的行政行為加以確認的行政行為。有權廢止行政行為的機關以及獲得法律賦予中止行政行為效力的權力的監(jiān)督機關，有權中止行政行為的效力，而有管轄權的法院依據(jù)行政上的司法爭訟法規(guī)定，也有中止行政行為的效力的權力。
行政行為的執(zhí)行應當事先通知相對人，在執(zhí)行行政行為時應當盡可能使用能確保完全實現(xiàn)行政行為的目標，以及對私人權利與利益造成較少的損失方法，如果行政機關超越正在執(zhí)行的行政行為界線的行為，利害關系人有權提出行政、司法的申訴。
（八）中國臺灣地區(qū)
臺灣“行政程序法草案”將行政行為稱之為“行政處分”，與臺灣行政法學界的通說一致。該草案有關行政行為的內(nèi)容是：
１、行政處分的成立
行政處分是指行政機關就公法上的具體事件所為的決定或其他公權力措施而對外直接發(fā)生法律效果的單方行政行為。這一規(guī)定與臺灣現(xiàn)行的訴愿法所持的行政處分意義不同。該<<訴愿法>>第２條第１項規(guī)定，行政處分為“中央或地方機關基于職權，對特定之具體事件所為發(fā)生公法上效果之單方行政行為。”兩者相比，前者少了“基于職權”的限定，依起草人的說明，“如行政機關非基于職權所為之行政處分，由于外觀上未必能為人民所知，為維護法之安定性及保障人民之信賴，通說認為，只要行政機關在外觀上具有處理公務之公權力，行政處分即可生效，故‘基于職權’不宜作為行政處分之構成要件，應予刪除。”[14]在該草案中，還有“一般處分”的行政行為，它主要是指以下二種情況：（１）相對人雖不是特定，但依一般性特征可以確定范圍的行政處分。這種行政處分顯然也有別于我們行政法學的抽象行政行為。（２）有關公物有設定、變更或廢止及其一般使用的行政處分。這二種行政處分在行政實踐中是客觀存在的，前者如命令某次集會的群眾解散，或者對某一交通道路實行交通管制等，后者如發(fā)布某一博物館對外開放等。承認這種行政行為是該草案所確認的行政處分，則意味著人民對其可以行使訴訟權利。
人民在請求行政機關作行政處分時，行政機關對該行政處分不得附加附款，否則可視為對人民的請求權科以新的限制，是一種違法的行政處分，因為只有法律才能對公民的請求權加以限制，而當法律有規(guī)定或確保行政處分法定要件的履行而將該要件作為附款規(guī)定的，不影響行政處分的法律效力。除此之外，行政機關對下列情況作出行政處分也可以附款內(nèi)容：（１）規(guī)定給予利益或課以不利益之始期、終期或期間的；（２）規(guī)定給予利益或課以不利益是依據(jù)不確定的事實的；（３）保留行政處分的廢止權的；（４）規(guī)定受益人應為一定的作為、不作為或容忍行為的；（５）保留事后應當附加或變更負擔的。
附加于行政行為的條款內(nèi)容不得與行政處分的目的相抵觸，并應與該處分有目的所具有的正當合理性有一定的因果聯(lián)系。這表明，附加行政行為條款系行政機關的自由裁量行為，但它的行使仍應遵循有關自由裁量權的所有限制，尤其不得與行政行為的目的相抵觸。當然行政行為所附加條款的內(nèi)容應當在該行政機關的職權范圍內(nèi)，否則將會導致附加條款內(nèi)容無效。
２、行政行為的形式
從各國行政程序立法看，行政行為作成的方式不外是書面形式和口頭形式兩種。書面形式有助于行政行為的穩(wěn)定性和對相對人的合法權益的保護，但缺乏機動性和高效性，為此臺灣“行政程序法草案”規(guī)定：“行政處分除法令另有要式規(guī)定外，得以書面、言詞或其他方式為之”。這說明，行政行為可以以多種方式作出，只要不與法規(guī)定的原則相抵觸。
行政機關以書面以外的形式作出的行政處分，如相對人或利害關系人有正當理由而即時提出申請的，作出行政處分的機關應當以書面形式加以確認。書面行政處分應當記有如下內(nèi)容：（１）受處分相對人的姓名、年齡、性別、身份證統(tǒng)一號碼、住所；（２）主文、事實及理由；（３）處分機關的首長簽署、印章；（４）年、月、日；（５）如處分內(nèi)容有不利于相對人的，應當告知不服處分的救濟方法。
３、行政行為的理由
以書面作成的行政處分，行政機關應記明其所作出的行政處分的主要事實和法律依據(jù)，即使是行使自由裁量權所作出的行政處分也是如此。這一規(guī)定的目的在于促使行政機關在作出的行政處分時應當保持應有的謹慎態(tài)度，減少行政處分出現(xiàn)錯誤的可能性，并使相對人了解行政處分的合法性、合理性，從而增加相對人對行政處分的信服感，既有助于減少不必要的爭訴和非法抗爭，也有助于行政處分的執(zhí)行。
行政行處有下列情況的，可不記明理由：（１）行政處分未限制相對人的權利或利益處的；（２）行政處分的相對人或利害關系人不用等待行政機關說明就知道或可知道該行政處分的理由；（３）大量作成同類的行政處分，或者以自動機器作成的行政處分依其情形不用記明理由的；（４）有法律明文規(guī)定不用說明理由的；（５）經(jīng)過公告的一般行政處分，如樹立交通標志，或交通燈信號顯示；（６）有關專門知識、技能或資格所為的考試、檢定或鑒定等行政處分，如在國家的各種考試中，因難以要求各學校在考生的成績通知單上記明考生應否錄取的理由。對上述行政處分不要求說明理由，并不意味著行政機關在作出此類行政處分時不考慮行為的理由，否則，其合法性仍然可以受到其上級機關或法院的審查。
４、對行政行為不服申訴權的告知
相對人由于各種因素的影響，他對不服行政處分的救濟途徑、方式、期限等并不熟悉。因此，行政機關就負有告知其申訴權的義務。對書面作出的行政處分，行政機關應當在行政處分書內(nèi)記明不服救濟方式、期間、受理機關。利害關系人在知道行政處分之日起一個月內(nèi)，也可以書面形式向作出處分的機關請求告知其履行義務，但自行政處分生效次日起逾６個月的，不得請求。受處分的相對人或利害關系人因為處分機關未按規(guī)定告知，導致其不能在法定期限內(nèi)聲明不服的，相對人可以在接到處分之次日起６個月內(nèi)聲明不服的，視為已在法定期限內(nèi)提出聲明不服，作出行政處分的行政機關應當對此負責。
５、行政行為的更正
行政機關在其作出的行政處分中時常會有誤寫、誤算或其他類似的顯然錯誤，依據(jù)行政法學的一般原理，這種錯誤并不構成行政行為的瑕疵，而相對人也不因此向行政機關主張某種權利，但為了保持相對人對行政機關的信賴，行政機關應當隨時更正行政處分中的誤寫、誤算或其他類似的顯然錯誤。對相對人基于正當利益而申請更正時，行政機關不得拒絕。行政機關認為行政處分有更正的必要時，應命令相對人提交其所持有應當被更正的文書。
６、行政行為的效力
行政處分在行政機關依法通知相對人及利害關系人或公告之時起，依通知或公告的內(nèi)容對相對人發(fā)生效力。行政處分在未經(jīng)撤銷、廢止或未因其他事由而消滅的，不失其效力。無效的行政處分不發(fā)生其效力。
７、行政行為的無效
任何無效的行政行為對任何人在原則上都不受其約束。但為確保行政機關有效運作，維護人民的合法權益，行政處分應達到具有重大且非常明顯的瑕疵的才構成無效。行政處分有下列情形之一的，該行政處分應當無效：（１）相對人在行政處分的書面文書中無法得知作出行政處分的行政機關的；（２）依法應當給予證書才能成立的行政處分，行政機關沒有給予相對人證書的；（３）行政處分對任何人在客觀上都不能實現(xiàn)的；（４）行政處分所要求或許可相對人實施的行為系應受刑罰或秩序罰的違法行為；（５）行政處分的內(nèi)容違反善良風俗習慣的；（６）行政處分作出的行政機關未經(jīng)授權而違反地域管轄的有關規(guī)定的。
上述情形可構成行政處分的絕對無效，即只要上述規(guī)定的情形一旦發(fā)生，則行政處分就是無效。但是，在行政實踐中，有時行政處分產(chǎn)生瑕疵可對會影響行政處分的效力，但并不一定會使行政處分無效，從而產(chǎn)生行政處分相對無效：（１）依法應當回避的國家公務員參與作出行政處分過程的，但如該國家公務員是本案當事人的，則作成的行政處分當然無效；（２）依法應當參與行政處分作成的行政機關沒有參加的；（３）依法應當參與行政處分作成的委員會沒有作成行政處分所需要的決議或者所作出的決議不足法定人數(shù)的；（４）行政處分違反土地管轄的有關規(guī)定；
行政處分因上述情況造成部分無效，其他部分則仍然有效。但如除去行政處分無效部分，該行政處分不能成立的，同樣可以導致整個行政處分絕對無效。行政機關可對隨時依職權確認行政處分無效；任何人對其確認有正當利益而提出申請的，則行政機關應當予以確認，以確保行政處分的效力爭認得到及時彌息。
８、行政行為的程序與方式瑕疵的補正
行政處分無論在形式上還是內(nèi)容上都應當嚴格依據(jù)法律規(guī)定作出，如行政處分違反程序或方式作出的，則是有瑕疵的行政處分。由于行政處分的程序及方式的設定旨在促進行政機關正確、公正地作出行政處分，其本身并不是目的，因此，對行政處分在程序與方式的瑕疵進行補正，并不會損害行政處分的目的。根據(jù)臺灣“行政程序法草案”的規(guī)定，下列情形行政機關可以補正：（１）作出行政處分所必要的申請相對人已在事后提出的；（２）必須說明理由的行政處分已在事后說明的；（３）應當給予相對人表明意見的機會事后行政機關已經(jīng)給予的；（４）應當參與行政處分作成的委員會事后已經(jīng)作成決議的；（５）應當參與行政處分作成的其他行政機關已事后參加的。
除（１）情形外，行政機關只能在訴愿程序終結(jié)前作出補正行為，如不經(jīng)過訴愿程序的，則應當在相對人在向行政法院起訴前作出補正行為。這一時間限制旨在確保該程序的規(guī)定符合行政程序法上的目的，并就行政任務與法院的審判權作了妥當?shù)膭澐郑乐剐姓䴔C關純粹為行政權威或機關之間的團結(jié)而非基于合理考慮而作出事后補正。
９、違法行政行為的轉(zhuǎn)換
違法行政處分與其他行政處分具有相同的目標，而且具備作出其他行政處分所必須的方式、程序及其實體要求的，行政機關可將該違法的行政處分轉(zhuǎn)換成其他行政處分。臺灣學界認為，在民法上原設有無效法律行為轉(zhuǎn)換之規(guī)定，基于公法行為的公定力以及行政程序經(jīng)濟等原則，更加應當承認違法行政處分的轉(zhuǎn)換制度。但是，在下列情況下，違法行政處分不得轉(zhuǎn)換：（１）違法的行政處分不得撤銷的；（２）轉(zhuǎn)換后的行政處分與行政機關的認識原意有抵觸的；（３）轉(zhuǎn)換后的行政處分的法律后果對相對人更加不利的。
羈束的行政處分不得轉(zhuǎn)換成裁量的行政處分。行政機關在實施違法行政處分轉(zhuǎn)前，應當給予相對人有表達意見的機會。
１０、違法行政處分的撤銷
違法的行政處分經(jīng)過訴愿或訴訟后具有了行政處分的確定力，相對人不得請求撤銷。但原作出該違法行政處分的行政機關或其上級機關仍然可以對該行政處分作出全部或部分撤銷，使其溯及既往或向未來失效。但在違法行政處分有下列情形之一，不得撤銷：（１）撤銷違法行政處分將會對公共利益產(chǎn)生重大危害的（２）違法行政處分的受益人信賴授益處分的存在，而其所信賴的利益經(jīng)過權衡顯然大于撤銷違法行政處分所要維持的公共利益。
在違法的行政處分中，受益人如有下列情形之一，其信賴不受法律保護：（１）行政處分是基于受益人的欺詐、脅迫或賄賂作出的；（２）行政處分基于的重要事項是受益人不正確或不完全正確的陳述而作出的；（３）受益人明知或因重大過失而不知行政處分違法的。
１１、合法行政行為的廢止
合法的非授益行政處分未使相當人蒙受不利影響的，行政機關自應廢止該行政處分的一部分或全部。但是，行政機關在廢止行政處分后，應當重新作出相同內(nèi)容的行政處分，如因其他原因不允許廢止的，不在此限。
合法的授益行政處分非有下列情形之一的，不得廢止：（１）法律準許行政機關廢止或該行政處分保留廢止權的；（２）行政處分中設有相對人應當承擔的義務，但作為受益人的相對人沒有履行義務的；（３）因客觀情形變更致使行政機關不得為該行政處分，且不廢止該行政處分將可能導致危及公共利益的；（４）因法律變更致使行政機關不得為該行政處分的，如受益人還未利用其受益內(nèi)容或還未受領給付的，且不廢止該行政處分將危及公共利益的；（５）為防止或消除對公共利益產(chǎn)生重大且急迫的危害的。
行政機關知道上述情形超過一年的，不得再作行政處分的廢止。行政機關在上述除（１）、（２）情形外作出行政處分廢止時，受益人對該行政處分所產(chǎn)生的信賴保護的，可請求行政機關補償其因信賴該行政處分所產(chǎn)生的財產(chǎn)損失，但補償額度不得超過該行政處分存在時受益人可得的利益。受益人應當在一年內(nèi)行使補償請求權，但行政機關未將此補償權行使期限告知受益人的，本項期間不得起算。
合法的行政處分被廢止后，原則上從廢止之日起失效，但行政機關仍可以指定具體失效時間。但是，如行政處分的廢止原因是受益人本人未履行義務的，如領取了經(jīng)濟補貼但沒有履行相應的義務，則行政機關在必要時可使廢止具有溯及既往的效力，因為在這種情況下，如果廢止不具有溯及既往的效力，則行政機關就無法返還已發(fā)出的經(jīng)濟補貼。
從上述內(nèi)容上看，臺灣“行政程序法草案”有關行政行為的規(guī)定并無多大的新意，其絕大多數(shù)的內(nèi)容是移植，甚至是抄錄于德國的<<行政程序法>>。這樣的立法方式可能會導致法律生效后缺乏可行性，產(chǎn)生水土不服的征狀。
有關行政行為的有效成立、無效、撤銷、廢止等問題就其性質(zhì)而言，它們屬于行政實體法的內(nèi)容，俁于由行政實體法確實難于法典化，因而西班牙、奧地利、德國、中國澳門等國家或地區(qū)都將這一內(nèi)容納入行政程法典，從而在行政程序法典中形成了實體法與程序法內(nèi)容兼容的法律狀態(tài)。在沒有制定行政程序法的國家中，有關行政行為的內(nèi)容可能是由單行法律確定，也有可能是存在于法院的判例中，還可能寫在法學家的著作或?qū)W生的教科書中，指導著行政實踐。
（九）中國
我國行政法學界對行政行為的理論闡述并不落后，[15]但目前基本上仍停留在理論階段，對實踐指導意義很稀淡，現(xiàn)行行政訴訟法第５４條的規(guī)定基本上可稱之為是有關行政行為理論的法律化，但它只是從司法審查角度對具體行政行為所設定的一個合法性評介標準，適用面并不廣泛。現(xiàn)行行政復議條例比附行政訴訟法的內(nèi)容，對具體行政行為也規(guī)定了一個合法性的標準，但它也是一個事后評介的標準。因此，就我國目前的行政法制體系而言，最大的缺陷是沒有一個完整的規(guī)定行政行為的法律體系，即一個抽象的、可適用于各種類別的、形態(tài)各異的行政行為的評介標準，如同刑事法律中犯罪構成要件系統(tǒng)。我們不可能、也沒有必要單獨去制定“行政行為法”，也難于去制定“行政實體法典”，因此，與其他國家一樣，我認為應將有關行政行為的內(nèi)容納入將來制定的行政程序法典。它主要應當解決以下幾個問題：
１、行政行為的成立、有效、無效、撤銷的基本規(guī)則。在我們目前的行政法學理論中，絕大多數(shù)論著在談及行政行為時，不涉及到行政行為的成立要件，而直接論述行政行為的有效條件、無效、撤銷的規(guī)則。他們忽視了一個最基本的前提，沒有已成立的行政行為，就無法討論行政行為的有效條件、無效、撤銷規(guī)則。行政處罰法規(guī)定了確認無效的行政處罰和不成立的行政處罰的條件，雖然它首次以立法的形式區(qū)別了無效的行政處罰與不成立的行政處罰，但它的規(guī)定是建立在并不成熟行政法學理論基礎上。它所規(guī)定的不成立的行政處罰條件，在行政法學理論上是難于獲得自園其說的。行政主體不告知當事人給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯的，[16]只能導致行政處罰無效，而不是行政處罰不成立。因此，我們行政程序法典應當在充分借鑒外國以及我國澳臺地區(qū)的行政程序立法經(jīng)驗，創(chuàng)造出一套適合我國行政實踐的行政行為的成立、有效、無效、撤銷的基本規(guī)則。
２、行政行為的分類。行政程序法不可調(diào)整行政主體的所有行政行為。因此，對行政行為進行分類，進而擇其中重要的若干行政行為進行調(diào)整。我國行政訴訟法規(guī)定只審查行政主體的具體行政行為，由此在行政法學界引發(fā)了劃分具體行政行為與抽象行政行為之爭。但至今仍然沒有獲得一個行政法學可以接受的劃分標準。具體行政行為納入行政程序法調(diào)整范圍是沒有爭議的，問題是在抽象行政行為中，如果將制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為放入“立法法”的調(diào)整范圍，那么行政主體制定其他規(guī)范性文件是否應當由行政程序法來調(diào)整。我認為，制定其他規(guī)范性文件的行政行為不是一種行政立法活動，盡管它也具有行政法規(guī)和規(guī)章的一些特點，如適用對象不特定性、可反復適用性、效力后向性等，但它對行政相對人合法權益影響有時比具體行政行為還要大，對此必須由法律加以規(guī)范。因此，制定其他規(guī)范性文件的行政行為應當納入行政程序法典的調(diào)整范圍。
三、行政程序中相對人行為
盡管相對人的行為在行政程序中所產(chǎn)生的意義是次要的，有時幾乎可以說是無足輕重的，但在行政程序中相對人行為還是不可缺少的。因此，各國在行政程序法中除規(guī)定行政主體的行政行為外，還有選擇地規(guī)定了若干相對人的行為。通過對相對人行為設定程序規(guī)范，旨在保證行政行為的有效實現(xiàn)和相對人有效地維護其自身的合法權益。
行政程序中相對人的行為有以下特點：
１、自主性
行政程序中相對人行為的自主性表明，在行政程序中相對人的行為性質(zhì)主要是權利性的，它意味著相對人是否實施行政程序中的行為取決于相對人自我意愿，如果它不愿意去實施行政程序中某一行為，結(jié)果可能是他將失去或自愿放棄某項權利或利益，而在法律上并不會招致不利后果。強調(diào)行政程序中相對人的自主性，體現(xiàn)了現(xiàn)代法律保障社會中每個權利主體對自已所擁有的合法權益的一種自由支配權，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟下個人意思自治原則在公法中的體現(xiàn)。
２、法律性
行政程序中相對人的行為的法律性意味著，其一，相對人實施任何一項程序行為，必須嚴格依據(jù)法律規(guī)定，否則該行為將得不到應有的法律保護；其二，相對人在自主性的支配下實施的任何一項程序行為所產(chǎn)生的法律后果，除有法律特別規(guī)定外，都應當其本人承擔，無論該法律結(jié)果是否對其本人是否有利。由此可見，行政相對人的程序行為是一種法律行為。
３、附屬性
行政程序中相對人行為的附屬性是指，相對人的程序行為不具有獨立的地位，它只有附屬于一個行政行為才有可能產(chǎn)生對相對人具有法律意義的結(jié)果，如相對人的申請行為中有與行政主體的受理行為相結(jié)合，相對人才有可能實現(xiàn)其所要達到的預期目的。因此，行政程序中相對人行為的附屬性要求行政程序立法者在設定一個相對人行為時，必須相應匹配一個行政行為，從而保證每個相對人的行為都能產(chǎn)生預期的法律效果。
根據(jù)行政程序中相對人行為的作出意愿，我們可以將其劃分為：
（一）相對人的主動行為
相對人的主動行為是指不以行政主體的行政行為為前提，由相對人自主作出的一種程序行為。它在客觀上有時會起到啟動行政程序的作用，因而倍受行政程序立法者的重視，如申請行為，但有時相對人放棄程序行為并不影響程序的進行，如申請回避。以下就各國行政程序法的有關規(guī)定作如下比較分析：
１、美國
在美國１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>中，幾個重要的行政程序階段都有相對人的主動行為，它們是：
（１）申請獲取公共情報資料。這一申請行為應當符合以下三個條件：其一，提出書面申請；其二，合理說明所需要的文件，以便行政機關知道文件所在的地方，如文件的性質(zhì)、大致內(nèi)容和時間；其三，依照行政機關公布的規(guī)章所規(guī)定的程序提出，它包括申請的時間、地點、方式和費用等。
（２）申請回避。聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５６條規(guī)定：“對誠實地及時地用宣誓書提出，并充分說明主持人或參加人存有個人偏見或者其他不合格情況的陳述的聲明，行政機關應當將其作為整個案卷和裁決的一部分決定。”由此可見，相對人申請行政法官或其他參加裁決的人員的回避，必須用宣誓書陳述理由并及時提出，否則視為放棄申請回避權。
（３）申請行政上訴。這里的行政上訴相當于我國的行政復議。相對人對行政機關所作出的初審裁決有異議的，應當在規(guī)章規(guī)定的時間內(nèi)向該機關提出上訴，否則，該初審裁決將會成為最終裁決。
（４）申請許可證。許可證包括行政機關核發(fā)的執(zhí)照、證書、批準書、注冊證書、章程、成員資格書、法定豁免和其他形式的許可證書等。相對人認為自已符合法律規(guī)定的條件可以取得有關許可證的條件時，可向法定的行政機關提出申請，如進口或銷售各種酒類，可以向煙酒槍支管理局提出申請。
２、奧地利
奧地利<<行政程序法>>第１３條和第１７條對相對人在行政程序中的主動行為作了一個原則規(guī)定，它不同于美國行政程序法的個別規(guī)定，其主要內(nèi)容是：
（１）相對人聲明、請求、告發(fā)、抗告以及其他通知事項，如行政法規(guī)無其他規(guī)定時，應當書面或電報形式向行政機關提出的，如依案件性質(zhì)可以是口頭提出，相對人也可用口頭方式提出。法律救濟方式或呈文附有期間限制的或依期間的經(jīng)過而確定的，應當書面或電報提出。
（２）口頭提出的方式僅限于相對人接洽所定的時間內(nèi)，行政機關有受理義務的情況下提出，但急緊情況除外；書面提出的方式則在辦公時間內(nèi)行政機關有受理義務情況下提出。這里所指的相對人接洽時間和行政機關辦公時間，應當在行政機關內(nèi)有事先的公告。
（３）相對人書面申請不合格的。行政機關無權給予駁回。它應當依職權要求申請人補正，如申請人逾期不補正或提出證明時，則對其申請不再加對考慮。
（４）行政機關對相對人提出與所處理的事務無關的申請，則行政機關無處理的義務。
３、西班牙
西班牙<<行政程序法>>對行政程序中相對人的主動行為沒有作原則規(guī)定，而是分散在每個程序階段作個別規(guī)定，其內(nèi)容主要有：
（１）申請無職權宣告。相對人認為行政機關的某一行政行為是基于無職權而為的，則他可以向其上一級機關提出宣告無職權的申請，要求上一級機關對被申請的機關是否有該項職權作出決定。
（２）申請回避。相對人在行政程序進展到任何階段都有權以書面形式對主持或參與程序的官員向其上級機關提出要求其回避的申請。針對此種申請行政機關所作出的裁決，相對人如不服不得提起訴愿。
（３）申請期限延長。相對人有權提出要求行政機關延長有關期限，行政機關認為在不損害第三人權利的，且客觀上也有此要求的情況下，可以對期限給予適當延長，但最長不得超過半年，除非法律有相反的規(guī)定。
（４）申請程序的開始。此申請應當采用書面形式，該書面文件應當載明：其一，利害關系人及其代理人的姓名及地址；其二，申請的事實、理由和請求內(nèi)容；其三，地點、日期和署名；其四，收文中心或機關。此申請可適于諸如申請許可證等程序。
（５）申請訴愿。申請訴愿應當具備以下內(nèi)容：其一，申請人的姓名、住址；其二，地點、日期和署名；其三，受理機構；其四，特別規(guī)定所要求的其他專門事項。
除此之外，還有申請執(zhí)行緊急程序等行為。
４、德國
與西班牙相比，德國<<行政程序法>>對相對人在行政程序中的主動行為規(guī)定比較少，主要是申請回避和申請程序開始兩種，在許多情況下，程序的啟動與進展的主動權都由行政機關操縱。這種規(guī)定與該所遵循的效力原則是密切相關的。行政機關掌握行政程序開始的主動權，有助于提高行政效率。
５、日本
日本<<行政程序法>>主要規(guī)范行政機關“對申請的處分”和“不利益的處分”兩種行政行為。對申請的處分的前提是相對人必須首先依法提出一個申請。在日本<<行政程序法>>中，“申請是指基于法令，請求行政廳作出許可、執(zhí)照和其他對自已賦予一定利益的處分的行為，行政廳對此應作是否批準的行為。”[17]因此，這里的申請主要是申請許可行為。日本行政法學者認為，行政許可是一種命令行為，它是對禁止的解除，使被禁止的行為恢復到原始的自由狀態(tài)，因此，它不是為申請人設定一種新的權利。與行政許可相類似的另外一種行為是行政特許，它是為申請人設定一定權利或權利能力的行政行為，如礦業(yè)權的特許。盡管如此，相對人如要行使上述兩種行為，在法律上他必須提出申請。[18]相對人因此而提出的申請，應當是“記載事項完備，附件完備，在規(guī)定的期限內(nèi)提出的申請；如其不具備其他法令規(guī)定的申請形式上的要件時，必須立即要求申請?zhí)岢鋈嗽谝?guī)定的期限內(nèi)予以補正，或者拒發(fā)許認可等。”[19]除此申請許可外，日本<<行政程序法>>還規(guī)定了相對人有權請求閱覽證據(jù)材料，相對人“自聽證通知之時起到聽證結(jié)束之時止，可以向行政廳請求閱覽有關該案調(diào)查結(jié)果的案卷記錄以及其他構成該不利益處分原因之事實的證據(jù)資料。在此情形，如無損害第三人利益的可能及其他的正當理由，行政廳不得拒絕該閱覽請求。”[20]另外，相對人還可以請求行政廳提供必要的情報資料，旨在有助于其更好地維護自身的合法權益；相對人也可以請求行政機關在這一方面給予行政指導。
６、意大利
意大利“行政程序法草案”承認相對人有啟動行政程序的申請權，并對相對人的申請權作了如下的規(guī)定：
（１）相對人提出的申請僅限于相對人對于該事件有權利或有正當?shù)睦妫覍υ撋暾堅诜缮峡勺餍姓幏值模?/p>
（２）向行政機關提出的申請，除有法律另有特別規(guī)定外，應當以書面形式提出，必在時應當以法定程式的書狀提出；
（３）申請書未貼或少貼印花時，只有當申請人在２０天內(nèi)補正的，才可能發(fā)生受理的法律效果。
另外，該草案還規(guī)定了相對人的申請回避權和申請訴愿權等，其規(guī)定與奧地利<<行政程序法>>相近似，并無多大的創(chuàng)新。
７、中國澳門地區(qū)
澳門<<行政程序法>>借鑒了其他國家的有關規(guī)定，對相對人在行政程序中的主動行為作了比較詳盡的規(guī)定，不少是很有特色的規(guī)定，具有一定的創(chuàng)新內(nèi)容。現(xiàn)分述如下：
（１）申請程序的開始。相對人旨在程序的開始的申請應當以書面形式作出，并載有如下內(nèi)容：其一，接受申請的行政機關的名稱；其二，申請人的身份資料，包括姓名、婚姻狀況、職業(yè)及居所；其三，闡述作為請求基礎的事實以及申請假人闡述的法律依據(jù)；其四，是否要求進行聽證；其五，日期和申請人的簽名，在申請人不了解或不能簽名時，可由他人代為簽名。每一個申請不得提出一個以上的請求，但屬于選擇請求或者補充請求的除外。當法律允許相對人可以用口頭作申請時，行政機關應當將口頭申請制成書面筆錄，其內(nèi)應當有上述書面申請的主要內(nèi)容，且在注明日期后由申請人及收受該請求的行政機關官員簽署。如相對人申請不符合上述規(guī)定的，行政機關可要求申請人在其申請中對存在的缺陷給予補正。為避免相對人的損失，行政機關官員也應當設法補正申請中存在的務種缺陷，但它不影響要求相對人自已補正。
相對人的申請應當向有權受理申請的行政機關所屬的部門提出，除法律另有規(guī)定的外，申請人也可以通過郵寄方式送達。不論申請人以何種方式提出申請，行政機關都應當將申請作逐一登記；登記內(nèi)容應當提及有關編號、日期、申請的標的、附帶文件的數(shù)目及申請人的姓名。申請人可要求行政機關給予證明已遞交申請的收據(jù)。
（２）申請回避。相對人在行政程序中有權對法定應當回避的行政機關官員提出回避的申請。申請應當向有決定權限的機關提出，并附有一定的事實依據(jù)。
（３）申請獲得有關資訊。相對人有權向行政機關提出申請，要求取得由行政機關提供與其有利害關系的程序進行情況的資訊，并有權獲知對該程序作出的確定性決定。如申請符合法定條件的，行政機關應當在１０天提供有關資訊；如行政機關拒絕提供資訊，應當說明理由，如申請人要求該拒絕應當用書面形式作出的，則行政機關應當以書面形式作出。
（４）申請廢止和變更行政行為。這種申請有三種方式：其一，向作出行政行為的機關提出聲明異議；其二，向作出行政行為的機關的上級機關，或所屬的合議制機關，或向授權、轉(zhuǎn)授權機關提出上訴；其三，向?qū)ψ鞒鲂姓袨榈臋C關行使監(jiān)督權的機關提出上訴。
８、中國臺灣地區(qū)
臺灣“行政程序法草案”受德國法影響比較大，因而在這個草案中我們看到不少德國<<行政程序法>>的規(guī)定，但是，在對相對人的主動行為上，它又吸納了其他國家的一些規(guī)定，現(xiàn)分述規(guī)定：
（１）申請回避。相對人認為參與程序的公務員有法定應當回避的情形而回避的，有權向該公務員所屬的行政機關提出要求回避的申請，并附舉回避的事實。
（２）申請閱覽卷宗。相對人在行政程序進行中，為維護其合法權益，有向行政機關申請閱覽、抄寫或復印有關卷宗。但是，下列內(nèi)容不準閱覽：其一，行政決定前擬稿或其他準備作出的文件；其二，準許閱覽有嚴重妨礙正常職務進行的嫌疑的；其三，涉及國家機密，有保密的必要的；其四，涉及營業(yè)、職業(yè)秘密或個人隱私，有保必的必要的。
（３）申請聽證。相對人有權申請行政機關舉行聽證會，或者依法令規(guī)定以相對人申請為舉行聽證為要件的，應以書面形式提出申請；以口頭形式向行政機關提出陳述的，由行政機關的官員記錄在案，并視為已提出申請。
除此之外，相對人行為還有申請補償、申請不服行政處分審查和提出陳情等。
（二）相對人的順應行為
相對人的順應行為是基于行政機關已作出的一個行政行為，相對人為了維護自身的合法權益，根據(jù)行政機關的要求依法作出的具有法律意義的行為。相對人的順應行為在行政程序中具有相當重要的法律地位，因為，有時沒有相對人以其順應行為配合，行政機關就無法將行政程序進行下去，從而影響行政行為的效率和目的。以下各國有關規(guī)定比較分析。
１、美國
在１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>中，該法將行政行為劃分為制定規(guī)章和作出裁決行為，在這兩種行政行為的程序過程中，分別存在著不同相對人的順應行為的規(guī)定，它們是：
（１）依據(jù)行政機關的通告，相對人可對建議規(guī)章向行政機關提交信件、申請、短文、電報以及其他形式的書面或口頭意見；參加由行政機關主持的討論建議規(guī)章的會議；參加司法型的制定規(guī)章的聽證會。
（２）依據(jù)行政機關的通知，參加行政機關為作裁決而舉行的聽證，包括提交證據(jù)等，在行政程序中，相對人有權用證言或文書證據(jù)提起訴訟或抗辯，也有權提出反證，進行反詢問，以了解全部事實真相。
（３）依法接受行政機關的調(diào)查。美國法律規(guī)定，行政機關可以用下面三種方式進行調(diào)查：其一，要求被調(diào)查者按照規(guī)定的格式或內(nèi)容制作文件或檔案，或提出報告；其二，檢查被調(diào)查者使用的建筑物、文件或檔案；其三，發(fā)出傳票，要求被調(diào)查者出席作證，或提供帳目、文件或檔案。[21]
２、奧地利
在奧地利<<行政程序法>>中，有關相對人的順應行為是：
（１）應行政機關的通知，接受行政機關的訊問，并在筆錄上簽字以證其真實性。如相對人不能簽字或在全部筆錄載其個人陳述的筆錄制成前離去的，應當注明未簽名的原因，并由承辦人員明示證明筆錄的真實性。
（２）接受行政機關的傳喚。對傳喚不服的，相對人不得請求救濟。
（３）接受行政機關依法送達的法律文書。
（４）根據(jù)行政機關的通知參加聽證。
（５）依法支付行政程序中的有關費用。
３、西班牙
在西班牙<<行政程序法>>中，有關相對人的順應行為是：
（１）在法律規(guī)定的情況下，向行政機關提供報告、檢查和其他調(diào)查行為的報告；或者出庭。
（２）在行政程序進行到任何階段時，相對人都應當在行政機關通知后的當１０天內(nèi)對行政程中的手續(xù)進行必要的補正。
（３）在行政程序中，行政機關認為需要相對人履行有關手續(xù)的，應由相對人在自通知后的當１０天內(nèi)履行，但法律另有規(guī)定的除外。
（４）在聽證程序中有為自已申辯的權利，有關行政機關應當對其的申辯在作裁決時給予必要的考慮。
（５）在行政機關通知后，相對人有權要求對證據(jù)進行技術驗證，并支付由此所需要的費用。
（６）接受行政機關為執(zhí)行裁決而實施的強制措施。
４、德國
在德國<<行政程序法>>中，有關相對人的順應行為是：
（１）根據(jù)行政機關的通知參加調(diào)查，向行政機關提供所知的事實和證據(jù)，協(xié)助行政機關調(diào)查，必要時應當?shù)酵プ髯C。
（２）根據(jù)法律規(guī)定和行政機關的要求，相對人可對有關標的與在有關程序中對行政機關的調(diào)查進行宣誓保證，保證的意義在于保證人對有關標的聲明的正確性進行證實，并聲明“我以保證代替宣誓，依良知所言全為事實，毫無隱瞞。”
（３）經(jīng)行政機關通知，參加聽證，陳述事實，提供證據(jù)。
（４）在行政行為被確認廢除或撤銷后，或由于其他原因而無效或不再有效時，經(jīng)行政機關請求相對人應當返還基于該行政行為所得到的證明權利的文書或?qū)嵨铩?/p>
（５）在公法契約中，經(jīng)行政機關請求，相對人實施相應的給付行為。
５、日本
在日本<<行政程序法>>中，有關相對人的順應行為是：
（１）在行政機關對其作出不利處分時，相對人依據(jù)行政機關的通知參加聽證或進行申辯程序。
（２）因有正當理由不能參加本次聽證會的，且估計在未來相當期間也難以出席聽證時，有權在行政機關指定的期限內(nèi)提交陳述或證據(jù)文件，以替代參加聽證
（３）接受行政機關的行政指導。
６、意大利
在意大利“行政程序法草案”中，有關相對人的順應行為是：
（１）接受行政機關的傳喚，協(xié)助行政機關查清事實真相。
（２）支付請求開始技術鑒定程序所需在的費用。
（３）請求行政機關因撤銷行政行為所引起的損害補償。
（４）受理訴愿的行政機關在認定不必依職權將訴愿告知利害關系人相反之人的情形，可指定期間命令訴愿人在期間內(nèi)自行將訴愿告知利害關系人的相反之人，如未遵守實施，行政機關可以作停止訴愿決定的宣告。
７、中國澳門地區(qū)
在澳門<<行政程序法>>中，有關相對人的順應行為是：
（１）根據(jù)行政機關的通知參加行政程序，如出席聽證會。
（２）相對人有義務不提出違法要求，不陳述與真相不符合的事實，不申請純粹為拖延程序而采取的措施，有義務為適當搞清事實及為發(fā)現(xiàn)事實真相而給行政機關提供協(xié)助。
（３）在支付一定費用后，相對人有權得到組成該卷宗的文件經(jīng)過認證的影印本。
（４）相對人負有證明其陳述真實性的義務。主持預審的機關有權命令相對人提供資料，以及就其他方面給予協(xié)助。當有必要由相對人提供資料或提供證據(jù)時，必須通知相對人，以便其以書面或口頭方式在所指定的期間內(nèi)及所指定的條件下提供證據(jù)或資料。當相對人在服從上述命令出現(xiàn)下列情況時，則相對人可以拒絕行政機關已發(fā)出的命令：其一，涉及違反職業(yè)保密的；其二，涉及搞清某些事實而法律禁止或免除透露該事實的；其三，涉及透露相對人本人、其配偶、直系血尊親或卑親屬、兄弟姐妹，或相等親的姻親所實施的，可能要受到處罰的行為事實的；其四，有可能對本人或上述人員造成精神上或物質(zhì)上損害的。
（５）在不服行政機關作出的行政行為時，相對人有權進行行政申訴或司法上訴。
８、中國臺灣地區(qū)
在臺灣“行政程序法草案”中，有關相對人的順應行為是：
（１）行政機關因法律或事實變更而喪失管轄權時，經(jīng)征求相對人和有關有管轄權機關同意，其仍可對對此事行使管轄權。
（２）行政機關基于調(diào)查證據(jù)的必要，可依職權或依申請要求當事人或其他人提供必要的文書、資料或物品。行政機關基于調(diào)查證據(jù)的必要，可以書面形式通知其管轄區(qū)內(nèi)的相對人到場備詢。通知書中應當載有詢問目的、時間、地點以及是否可以委托他人到場和不到場的法律后果。
（３）支付因程序而產(chǎn)生的費用。
（４）經(jīng)行政機關通知參加聽證，表達自已的意見。
（５）相對人認為行政程序主持人在聽證中所作的行為違法或不當?shù)模瑧敿磿r提出聲明異議。
（６）在得知行政處分作出后提出聲明異議。
（７）在行政行為被廢止、撤銷后提出補償?shù)恼埱蟆?/p>
８、中國
從上述對各國行政程序法中相對人行為的分析可以看出，盡管行政程序法的基本功能是規(guī)范行政行為，但是，行政程序法仍然應當有選擇地規(guī)范相對人的一此基本的行政程序行為，因為，離開了相對人的行政程序行為，行政主體的行政行為有時無法展開。因此，那種認為行政程序法只規(guī)范行政主體的行政行為的觀點顯然是不全面的。
在行政程序中設定相對人的行為，就其內(nèi)容而言是相對人的程序權利和義務。就相對人的程序權利而言，它是制約行政主體實體權力的一種力量；就相對人的程序而言，它是協(xié)助行政主體實現(xiàn)實體權力的基礎。因此，我們應當在行政程序立法中重視對相對人程序權利的科學設定。
[1]謝邦宇等著：<<行為法學>>，法律出版社1993年版，第83頁。
[2]孫國華主編：<<法理學>>，法律出版社1995版，第273頁。
[3]如我國<<民法通則>>第55條的規(guī)定。
[4]沙蓮香編譯：<<現(xiàn)代社會學基本內(nèi)容及評價>>，1994版，第136頁。
[5](美)伯納德．施瓦茨：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第12頁。
[6](印)M.P.賽夫著：<<德國行政法>>，五南圖書出版公司，第107108頁。
[7](印)M.P.賽夫著：<<德國行政法>>，五南圖書出版公司，第111112頁。
[8](日)室井力主編：<<日本現(xiàn)代行政法>>，中國政法大學出版社1995版，第80頁。
[9](日)室井力主編：<<日本現(xiàn)代行政法>>，中國政法大學出版社1995版，第81頁。
[10]朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第124頁。
[11]朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第128頁。
[12]參見<<澳門行政程序法>>第105條。
[13]朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第140141頁。
[14](臺)經(jīng)社法規(guī)研究報告1007，<<行政程序法之研究>>，第88頁。
[15]如應松年教授主編的<<行政行為法>>，人民出版社1993年版；王清云等主編的<<行政法律行為>>，群眾出版社1992年版；劉永安編著的<<行政行為概論>>，中國法制出版社1992版；于紹元、何乃忠著的<<行政行為概論>>，群眾出版社社1993年版。此外在行政處罰、行政許可和行政合同等研究方面還出現(xiàn)專著。
[16]參見<<中華人民共和國行政處罰法>>，第４１條。
[17]參見日本<<行政程序法>>，第2條。
[18]參見張正釗等主編的<<中外許可證制度的理論與實務>>，中國人民大學出版社1994版，第305306頁。
[19]參見日本<<行政程序法>>，第7條。
[20]參見日本<<行政程序法>>，第18條。
[21]參見王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995版，第330頁。行政法>>，中國法制出版社1995版，第330頁。
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