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第十一章 行政救濟程序
一、行政救濟程序的法律意義
（一）行政救濟
行政救濟是行政相對人不服行政主體對其所作出的行政行為，向作出該行政行為的行政主體或者其上一級機關(guān)提出復查申請，有權(quán)的行政主體基此對行政相對人的申請進行復查并作出裁決的一種法律制度。它與司法審查相對應(yīng)，表明了這種法律制度是行政程序行政相對人對自已合法權(quán)益進行救濟的一種手段。
行政救濟目前在世界各國得到普遍推行，大陸法系國家比英美法系國家更早設(shè)立這一法律制度。[1]由于各國的法律制度和法學理論的差異性，對行政救濟的概念表述也不同：
德國稱之為“聲明異議”。即當事人對行政主體所作出的行政行為不服時，可以在收到行政行為決定之日起一個月內(nèi)向原作出行政行為的機關(guān)提出審查的請求。原作出行政行為機關(guān)認為當事人請求理由成立時，則應(yīng)當以給予行政救命；如果原作出行政行為的機關(guān)認為當事人請求理由不能成立時，則不予行政救濟。此時，原作出行政行為的機關(guān)可將該當事人的請求移送到上級機關(guān)，或者有管轄權(quán)的機關(guān)進行再審查。上級機關(guān)應(yīng)當在三個內(nèi)作出決定，如當事人對上級機關(guān)的決定仍然不服，即可向行政法院提起行政訴訟。
日本稱之為“行政不服審查”。即國民認為行政廳的行政處分行為或者其他事實行為違法或不當，特向有關(guān)行政廳提出請求，以求得改變或者撤銷被訴行政行為的結(jié)果的法律制度。根據(jù)<<行政不服審查法>>的規(guī)定，行政不服審查可分為審查請求、異議申訴和再審查請求三種。
美國稱之為“行政上訴”。美國聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５７條第２款規(guī)定：“主持人做出初審裁決后，在規(guī)定的時間內(nèi)，如果當事人沒有提出復議，此裁決即為行政機關(guān)終審裁決。行政機關(guān)在受理當事人對初審裁決提出的上訴時或者復議初審裁決時，擁有作初步裁決所應(yīng)有的一切權(quán)力，但根據(jù)通告和規(guī)章上訴和復議的事項除外。”基此，所謂行政上訴，是指當事人對行政法官作出的初審裁決不服時，可以在法定時限內(nèi)向行政機關(guān)提出重新復審，要求改變或者撤銷初審決定的一種法律制度。
在其他國家中，意大利稱之為“行政審查”，澳大利亞稱之為“行政申訴”，英國的行政救濟分為部長救濟和行政裁判所救兩種。韓國稱為“訴愿”。我國則稱之為“行政復議”。
行政救濟的功能不同于司法審查，它是行政主體自我裁決、自我糾錯的一種自律性的法律制度，客觀地說，這種法律制度既嫌及違反了自然公正原則，除少數(shù)可由行政主體作出終局裁決的行政行為外，又難于徹底解決行政爭議，那么，為什么我們還要在行政程序法中確立這一法律制度呢？一般認為，確立行政救濟制度的法理基礎(chǔ)是：
１、提高行政效率
行政效率是行政機關(guān)進行行政管理的生命，現(xiàn)代社會對行政機關(guān)的這一要求應(yīng)當在所有的行政法律制度上充分體現(xiàn)出來。行政救濟相對于司法審查來說，蘊涵著處理法律爭議的經(jīng)濟、迅速的法律精神。如果將所有的行政爭議都推向法院，而不讓其先在行政救濟程序中過濾一下，那么，不僅法院不堪重負，更重要的是行政機關(guān)的行政效率將受到極大的影響。因此，設(shè)立行政救濟制度，讓部分行政爭議能夠在行政程序中獲得彌息，將有助于提高行政效率。
２、樹立良好的社會形象
行政救濟是行政主體自我糾錯的一種手段，它可以避免行政主體與行政相對人對薄公堂，損傷和氣以及與行政主體合作的信任基礎(chǔ)，從而為行政主體在社會公眾面前樹立起良好的社會形象，進而有助于推進行政有效性，在行政決定執(zhí)行過程中減少不必要的社會阻力。
（二）行政救濟程序
行政救濟作為在項法律制度，在靜態(tài)上表現(xiàn)為行政實體法的規(guī)定，在動態(tài)上則表現(xiàn)為程序過程的法律設(shè)定。從各國法律規(guī)定的內(nèi)容看，行政救濟程序有的是規(guī)定在行政程序法典中，如德國、西班牙、奧地利，也有單獨立法的，如日本有<<行政不服審查法>>、英國的<<行政裁判所調(diào)查法>>等。
行政救濟程序的內(nèi)容主要是：
１、申請
本程序所涉及到的程序要點是：（１）申請行政救濟行政行為的范圍。行政相對人對行政主體所作出的行政行為都可以表示不服，但并不等于他對所不服的行政行為都可以申請行政救濟，如美國可以提起行政上訴的只限于行政裁決行為，日本則限于“行政機關(guān)的處分及其他相當于行使公權(quán)力的行為”，我國行政復議將抽象行政行為等四種行為排除在行政復議范圍。[2]確定行政救濟的范圍，既考慮行政救濟手段在解決行政爭議上的局限性，又考慮到行政機關(guān)的效率。（２）提出申請的主體。有的國家規(guī)定，申請人只能是被侵害人，如法國、奧地利；也有的國家允許將申請人擴大到利害關(guān)系人，如澳大利亞、日本。（３）申請的時間和方式。申請的時間各國規(guī)定長短不一；申請方式是書面形式，在特殊情況下也可以用口頭形式。
２、受理
本程序所涉及到的程序要點是：（１）受理機關(guān)。各國規(guī)定的具體方式有：其一，以原行政機關(guān)為受理機關(guān)；其二，原行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)為受理機關(guān)；其三，法定一個特定的機關(guān)為受理機關(guān)，如澳大利亞的行政申訴裁判庭。（２）受理后的行政行為的效力。許多國家都規(guī)定提起行政救濟不停止原行政行為的執(zhí)行力，除非有法律特別規(guī)定。這一規(guī)定的旨意在于確保行政機關(guān)的行政效率，彌息已發(fā)生爭議的社會關(guān)系。
３、審理
本程序所涉到的程序要點是：（１）通知與聽證，即行政機關(guān)應(yīng)當通過何種方式、在何時向何人送達載有表達意見的時間、地點的通知書以及行政機關(guān)舉行聽證的有關(guān)事項。（２）審理方式，即是口頭審理還是書面審理；（３）審理后的決定形式，其中包括能否作對申請人不利的變更決定，如日本對此有明確的規(guī)定。（４）審理期限，即行政主體應(yīng)漢在多長時間內(nèi)完成行政救濟程序。
４、與行政訴訟的關(guān)系
這里需要解決兩個問題：（１）對行政救濟決定不服是否可以提起行政訴訟？（２）提起訴訟的期限。如我國行政復議條例規(guī)定為１５天，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的除外。協(xié)調(diào)好行政救濟與行政訴訟的關(guān)系相當重要，因為，行政救濟不可能使所有的當事人都能認同行政救濟決定；如申請人不服行政救濟決定，應(yīng)當允許他向法院尋找司法救濟途徑，以貫徹“司法最終解決原則。”
三、各國行政救濟程序比較
（一）美國
在美國，行政救濟稱之為“行政上訴”（Adminstrative Appeal），是指當事人不服行政機關(guān)的初審裁決而向有關(guān)行政裁決機關(guān)申請重新審查的一種法律制度。行政上訴由１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>第５５７條第２款作出規(guī)定，其主要內(nèi)容：
１、行政救濟的范圍
根據(jù)１９４６年聯(lián)邦<<行政程序法>>的規(guī)定，行政相對人對行政主體的任何裁決都有權(quán)提起行政上訴。這種權(quán)利具有憲法性質(zhì)，因為這種權(quán)利得到法律的重視和嚴格保護。聯(lián)邦<<行政程序法>>將行政機關(guān)的行政行為劃分為制定規(guī)章（rule）和作出裁決（order）二大類，制定規(guī)章是指“行政機關(guān)為了規(guī)范受它管轄的對象的今后行為而制定新準則的活動。行政裁決是行政機關(guān)把法律或政策適用于某一特定案件中事實的活動。”“制定規(guī)章通常具有普遍性，僅著眼于未來；行政裁決具有特殊性，面對過去。”[3]因此，在美國，并非所有的行政行為都可以被申請行政救濟的，行政救濟的范圍只能是行政裁決，但是否包括行政機關(guān)的內(nèi)容裁決，法律明文規(guī)定，不過從該行政程序法第５５７條第２款的規(guī)定看，內(nèi)部裁決已排除在行政救濟范圍之外。
２、行政救濟的申請與決定
行政法官或者其他主持人在接收證據(jù)并經(jīng)過核實后，應(yīng)當對案件作出初審裁決。對初審決定不服的，當事人可以在規(guī)章規(guī)定的時間內(nèi)向該機關(guān)提出行政上訴。受理機關(guān)在審查時，擁有作初審裁決所有的一切權(quán)力，除根據(jù)通告和規(guī)章限制的事項外。這一點表明了受理機關(guān)有權(quán)通過行政救濟程序?qū)ο录壭姓䴔C關(guān)行使一種全方位的監(jiān)督權(quán)。在行政上訴中，當事人有權(quán)向上訴受理機關(guān)陳述各種意見，為自已辯護。在法院的司法判例中，最高法院認為行政機關(guān)在審理上訴案件時，其權(quán)限不應(yīng)當限于上訴審職權(quán)，如同上訴法院在審理不服地區(qū)法院的上訴一樣，只有上訴審職權(quán)，法律也沒有限制行政機關(guān)的上訴審職權(quán)，因此，行政機關(guān)可以隨心所欲地推翻初審裁決，結(jié)果是，對初審決定不服的人幾乎都提出上訴，使行政機關(guān)負擔沉重不堪。為此，美國法學界提出應(yīng)由國會通過立法限制行政機關(guān)的上訴審職權(quán)，但此建議還未進入國會的立法議程。有些行政機關(guān)通過以下方式試圖解決這一問題：
（１）調(diào)卷復議。它是把行政終審權(quán)賦予給審訊官，同時，行政機關(guān)具有最終確認全部或部分復議審訊官所作的裁決的自由裁量權(quán)。國家民航局在采取這種辦法后，復議案件只占初審案件的一半。
（２）中間復議委員會。它是基于１９６２年電訊法修正案而在聯(lián)邦電訊委員會中設(shè)立的一個復議機構(gòu)。它由三名或三名以上的職員組成，行使聯(lián)邦電訊委員會的上訴復議權(quán)，聯(lián)電訊委員會則有權(quán)準予或不準予再次復議的自由裁量權(quán)。[4]
３、與行政訴訟的關(guān)系
聯(lián)邦<<行政程序法>>第７０４條規(guī)定：“法律規(guī)定可以受司法復審的行政行為和在法院不得到其他充分補救的行政機關(guān)最終確認的行為應(yīng)受司法復審。不直接司法復審的初步的、程序性的或中間階段的行政行為或行政裁定，在復審行政機關(guān)最終確定的行政行為時，也應(yīng)接受復審。”但是，下列兩種行為不屬于司法復審查的范圍：“（１）法律規(guī)定不予司法復審的行政行為；（２）法律授權(quán)行政機關(guān)自行決定的行政行為。”這一法律規(guī)定蘊含著美國行政救濟與司法復審關(guān)系中一項重要原則行政救濟窮盡原則。
行政救濟窮盡原則的要義是：凡可由行政機關(guān)受理的初審訴訟請求，只有在結(jié)束全部行政程序后，該行政裁決才能接受司法審查。但是，這個原則也有如下幾個公認的例外：
（１）如果行政程序中不能給申請人予充分救濟的，如不適當?shù)男姓诱`，使行政申訴拖而不結(jié)；行政機關(guān)無誠意處理申請人的請求面導致行政救濟無效果。
（２）如果申請人的基本權(quán)利受到權(quán)力的威脅，或者申請人對行政機關(guān)所執(zhí)行的法律得出合憲性異議的。因為，根據(jù)美國法院的司法判例，只有法院才能裁決法律的合憲性問題。
（３）如果是申請人指控行政機關(guān)違反正當程序的。
（４）刑事案件。[5]
由此可見，在與行政訴訟關(guān)系上，美國的法律規(guī)定旨在盡查能于行政程序中解決行政爭議，而不希望當事人動輒將行政機關(guān)推上法院的被告席。這并不是美國的法律在這個問題上不重視個人的權(quán)利，因為，在美國人看來，他們的聽證制度已經(jīng)充分保障了個人的權(quán)利，現(xiàn)在應(yīng)當充分考慮一下行政機關(guān)的行政效率，法院在保障個人權(quán)利這個方面僅僅起到一個補救功能，從而較好地處理了公正與效率的關(guān)系。
（二）奧地利
奧地利沒有單行的“訴愿法”，有關(guān)行政救濟的程序由<<行政程序法>>設(shè)專章規(guī)定。作為一種保護當事人在行政程序中合法權(quán)益的一種法律手段，奧地利<<行政程序法>>是比較重視這一制度的完善性。
奧地利<<行政程序法>>有關(guān)行政救濟程序的內(nèi)容是：
１、行政訴愿的范圍
凡當事人對行政機關(guān)的行政行為（限于涉及特定人的行政行為）不服的，不論是認為該行政行為違法還是不當，也不論是法律上的還是自由裁量權(quán)的問題上，都可以提出訴愿。但是，對于僅涉及到程序的命令，不能單獨成為訴愿的對象，只有在當事人對終結(jié)該程序的裁決提出不服的訴愿中，才能對該命令聲明不服。這一概括式的規(guī)定，對于保護當事人的訴愿權(quán)利顯然是有利的。
２、提起行政訴愿
適格的訴愿申請人是受到行政決定直接影響的當事人，其他利害關(guān)系人不得提起訴愿。當事人在提起訴愿申請時，應(yīng)當指明所不服的行政決定，并說明不服的理由，包括事實理由和法律理由。
當事人提出的訴愿申請的是二個星期，自當事人接到行政決定書正本時起計算；如行政決定系口頭宣告的，自宣告之時起計算。如當事人在接到行政決定書正本或口頭宣告時，明確表示放棄訴愿權(quán)利的，即使在申請的法定期限內(nèi)，也不得提出訴愿申請。立法者基于何種理由作出這一規(guī)定，現(xiàn)在我們不得而知，從其行政程序立法價值目的看，可能與行政效率有關(guān)，但無論如何解釋，這一規(guī)定總有嫌于違反法律程序之法理。
３、審理
當事人的訴愿申請應(yīng)當以書面形式向作出行政決定的機關(guān)提出，但審理應(yīng)由其上一級機關(guān)主持。審理機關(guān)對該案件享有完全的管轄權(quán)，它可以不受原決定機關(guān)的決定約束，自行調(diào)查取證。審理機關(guān)認為需要新的重要證據(jù)時，應(yīng)當立即通知訴愿相對人（即作出被提起訴愿決定的行政機關(guān)），并給予不超過二星期的期限，使其了解訴愿內(nèi)容，提出答辯。
審理機關(guān)認為需要作必要的補充調(diào)查時，自已可依法進行調(diào)查，也可委托下一級機關(guān)代為調(diào)查。如審理機關(guān)據(jù)以所占據(jù)的事實和證據(jù)仍無法作出判斷時，認為必須進行言詞審理的，應(yīng)當撤銷被訴愿的行政決定，發(fā)回下一級機關(guān)重新審理，并作出新的行政決定。但審理機關(guān)出于時間和節(jié)省費用上的考慮，也可以自已進行審理并作出決定。
４、決定
審理機關(guān)在對訴愿審理后，除發(fā)回下一級行政機關(guān)重新審理外，如認為被訴愿的行政決定合法時而駁回訴愿的，都應(yīng)當就本案的審理情況和結(jié)論作成書面決定，在決定的主文和理由中，可依其自已的觀點代替下一級機關(guān)的看法，并對下一級機關(guān)裁決作出任何變更。但是，奧地利判例和學說認為，在行政處罰救濟程序中，不得對訴愿人作不利變更。[6]
５、訴愿停止執(zhí)行行政決定
當事人合法提出訴愿申請，對被訴愿的行政決定產(chǎn)生停止執(zhí)行的法律效力。作為一項原則，它與日本、韓國以及中國臺灣地區(qū)所遵循的原則相反。這條規(guī)定也與奧地利行政程序立法目的不一致。當然，在堅持訴愿停止執(zhí)行行政決定原則同時，也存在著法定例外的情況：即如果出于保護一方當事人的利益，或在緊急情況下，或為公共利益需要時，行政機關(guān)可以執(zhí)行行政決定。行政機關(guān)這種認識態(tài)度，應(yīng)當盡可能記錄于行政決定之中，使當事仍一個充分了解。
（三）西班牙
在西班牙１９５８年<<行政程序法>>中，存在著兩種行政審查制度，即依職權(quán)審查和行政訴愿。依職權(quán)審查不是行政救濟，而是行政機關(guān)內(nèi)部的一種自我上下級之間的法律監(jiān)督制度。它與行政訴愿的區(qū)別是：（１）依職權(quán)審查是一種依職權(quán)的行為，具有主動性，而行政訴愿是一種依申請的行為，具有被動性。（２）依職權(quán)審查的期限較寬，甚至沒有限制，而行政訴愿則必須在法定期限內(nèi)提出。
行政訴愿是行政相對人不服行政機關(guān)的行政決定而提出的一種法律救濟申請。這種請求權(quán)受到法律的嚴格的保護。從西班牙<<行政程序法>>規(guī)定的內(nèi)容看，它主要包括經(jīng)下內(nèi)容：
１、訴愿范圍
西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１１３條第１款規(guī)定：“對確認不可能繼續(xù)程序或引起無自衛(wèi)能力的行政決定及程序的行為，有主體權(quán)利或?qū)υ撌录兄苯拥摹�人的及合法權(quán)益的資格的可提出上訴，訴訟途徑前的重審，以及特殊性質(zhì)的審查要求。”這表明，在訴愿范圍上，西班牙與奧地利采用相同的確定原則。但是，對有特殊期限規(guī)定的臨時處理決定提出的申訴，不得視為訴愿，只有在有關(guān)處理決定變?yōu)樽罱K裁決后，方可對其提出訴愿。
２、訴愿種類
（１）上訴。當事人對不能在行政程序中得到終局結(jié)果的行政決定，可以向作出該決定機關(guān)的上級機關(guān)提出訴愿上訴。在這種情況下，審理機關(guān)應(yīng)視為屬于其任命其主席的當局。對上訴作出的裁決，即發(fā)生終止行政程序的效力。上訴適用于對一般的行政行為，對內(nèi)閣會議，政府代表處或者首相府提出上訴的，應(yīng)當有法律師明文規(guī)定，并向首相府提交上訴狀。當事人提出上訴期限為１５天。
如果訴愿上訴已向作出不服行政行為的機關(guān)提出的，該機關(guān)應(yīng)當在１０天內(nèi)隨同案件及報告一并送到上級機關(guān)。當事人在提交上訴狀后超過三個月沒有得到通知的，則視為上訴已經(jīng)被駁回，當事人可以進行下一個法律程序，如向法院起訴。
在上訴裁決中，審理機關(guān)享有完全的管轄權(quán)，即它可以根據(jù)不同情況，對被訴愿的行政決定依不同情況分別作出維持、變更和撤銷的裁決。
（２）重審。它與上訴不同之處在于當事人要求審理機關(guān)作出要行政機關(guān)恢復原狀的裁決。它是行政訴訟前的一個程序，因此，應(yīng)當按行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定提出，并由作出原決定的行政機關(guān)作出訴愿裁決。對重審的裁決，當事人不得再次提出重審的請求，如有不服，只能提起行政訴訟。
（３）審查。它是針對已生效的行政行為，在法律規(guī)定的條件下，當事人有權(quán)向有職權(quán)的大臣提出特別審查的請求。這一程序頗似訴訟法中的再審程序。根據(jù)西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１２７條規(guī)定，下列行為可以被提起特別審查請求：
在作出行為時，由于案件資料本身的明顯的事實錯誤；
出現(xiàn)了對案件的處理決定有重要價值，但在作出處理決定時不知道或當時無法提供的資料；
在作出處理決定前后被法院明確判定為虛假的資料或證據(jù)，對這一處理決定起了根本性影響，但在作出處理決定前，利害關(guān)系人并不知道判決虛假資料或證據(jù)的宣告。
在失職、賄賂、暴力或其他欺騙情況下作出的處理決定，并已作為法院確定判決予以宣布的。
當事人提起審查的期限為所不服的行政行為通知之日起四年內(nèi)提出。在其他情況下，期限應(yīng)為三個月，從發(fā)現(xiàn)資料或法院判決確定時起計算。
３、訴愿申請人
從上述規(guī)定中可以看出，訴愿申請人是受行政決定侵害的權(quán)利主體或者與其有直接利害關(guān)系的人，其他人沒有提出行政訴愿的權(quán)利和資格。這一規(guī)定基本上與各國法例一致，將訴愿申請人的范圍拓得太寬，不利于提高行政效率。
４、訴愿形式
訴愿應(yīng)當采用書面形式提出，并寫明：（１）申請人的姓名、住址；（２）地點、日期和署名；（３）投訴中心或下屬機構(gòu)；（４）特別規(guī)定所要求的其他專門事項。如果申請人在訴愿申請書中存在著判斷失誤，只要能從書面材料中推斷出真實性，那么，就不應(yīng)當成為訴愿審理的障礙，行政機關(guān)應(yīng)當受理和審理此申請。
５、訴愿受理
訴愿應(yīng)當由作出行政決定的上一級機關(guān)受理，但是訴愿如是針對違反一般行為規(guī)定的行政行為的，應(yīng)當向制定該規(guī)定的機關(guān)提出。
６、訴愿后果
訴愿審理機關(guān)受理申請后，并不產(chǎn)生停止執(zhí)行被訴愿的行政行為的法律后果。這一點與奧地利的規(guī)定正好相反。該法第１１６條規(guī)定：“除非有相反的規(guī)定情形，任何訴愿的提出均不得中止不服行政行為的執(zhí)行；但有權(quán)作出處理決定的當局，執(zhí)行上述行為可能造成不能或難以補救的損害，或不服依據(jù)是本法第４７條規(guī)定的關(guān)于完全權(quán)利無效的某一原因時，可依職權(quán)或應(yīng)當事人請求停止執(zhí)行。”也就是說，西班牙在堅持訴愿不停止執(zhí)行原則外，又允許若干法定例外的情形存在，這種法例與中國等國家相同。
７、訴愿審理
訴愿審理采用全面審查的原則，對申請人所提出的問題，如利害關(guān)系人沒有異議，必須事先進行聽證。如受理對一般規(guī)定提出的訴愿，則必須廢除或修改此規(guī)定，但它不能妨礙執(zhí)行該規(guī)定所作出的確定的行為繼續(xù)存在。在這種情況，該訴愿的裁決應(yīng)當在國家或官方公報上予以公布。在訴愿審理中，如存在著第三人，應(yīng)當在任何情況下給他們提供訴愿的書面材料副本，以便在法律規(guī)定的期限內(nèi)，為其合法利益作適當辯護。
由此可見，在西班牙１９５８年<<行政程序法>>中，行政救濟的特點之一在于它規(guī)定了多種的行政救濟的程序，分別適用不同的情況。這一規(guī)定對于保護公民的合法權(quán)益應(yīng)當說是非常有利的。
然而，在１９９２年西班牙<<行政程序法>>中，行政救濟程序有了相當大的改變，它設(shè)立了統(tǒng)一的行政救濟程序行政申訴。現(xiàn)分述如下：
１、一般規(guī)定
（１）目的與種類
對不結(jié)束行政程序及確認不可能繼續(xù)某項程序或產(chǎn)生無自衛(wèi)能力的手續(xù)行為，利害關(guān)系人有權(quán)依法提起一般申訴。利害關(guān)系人反對其他程序行為，則必須提出引證，以便在結(jié)束程序的裁決中予以考慮，并在對同一裁決提出的行政申訴中反駁上述行為。
如行政事務(wù)具有特殊的要求，在某些情形或者部門范圍內(nèi)，在尊重本法在任何行政程序中都對公民和利害關(guān)系人所確認的原則、保障及期限的情況下，并在集體領(lǐng)導機構(gòu)或者不受級別限制的特別委員會面前，，法律可以其他的反駁或要求的程序，包括和解、調(diào)解及仲裁程序代替一般申訴。
對一般行政法規(guī)不得通過行政程序提起行政申訴。如僅僅是因為某一般性行政法規(guī)不合法而對行政行為提出的申訴，可以直接向制定該法規(guī)的部門提出。
（２）行政程序結(jié)束和復議
可以結(jié)束行政程序的情況有：
第一，一般申訴的裁決；
第二，法律規(guī)定的反駁程序的裁決；
第三，缺少更高級別的行政部門的裁決，除非有法律作出相反的規(guī)定；
第四，法律或條件規(guī)定的行政部門的其他裁決。
對結(jié)束行政程序的裁決如出現(xiàn)下述“復議申訴”中（１）所列舉的情形之一的，只能進行特別復議。
（３）提出申訴的要求
利害關(guān)系人提出申訴時必須載明如下內(nèi)容：
申訴人的姓名，進行的媒介及通知的地點；
所申訴的行為及其反駁的理由；
地點、日期及申訴人的個人身份；
所要提交的部門、中心或行政單位；
特別規(guī)定的其他要求。
申訴人對申訴的認定錯誤，只要推斷出其真實屬性，不得成為受理的障礙。對結(jié)束行政程序的行政行為提出應(yīng)當事先通知作出爭議行為的部門。
（４）申訴不中止行政行為的執(zhí)行
任何的申訴都不導致被申訴的行政行為的中止執(zhí)行的效力。除非法律有相反的規(guī)定。但是，有權(quán)裁決申訴的部門在事先充分合理地權(quán)衡中止被申訴的行政行為可能會對公共利益或者第三者造成的損害及被申訴行政行為直接效力對申訴者產(chǎn)生的損害后，如有下列情形之一者，都可以依職權(quán)或者依申訴人要求，中止被訴行政行為的執(zhí)行：
執(zhí)行可能造成不可能或者難以修復的損害；
反駁依據(jù)是法律規(guī)定的完全權(quán)利無效原因之一的。
如中止行政行為的申請遞交給有關(guān)職能部門３０天后，該部門還沒有作出明確裁決，則應(yīng)當視為爭議的行政行為已被中止執(zhí)行。
（５）聽證
當必須考慮原始案件中所沒有列入的新的事實或資料時，應(yīng)告知利害關(guān)系人，以便其在不少于１０天、不多于１５天的期限內(nèi)提出引證，并提交認為合適的資料或證據(jù)。如果在引證手續(xù)中申訴人可以，但又未提供有關(guān)事實、資料或引證，則在申訴裁決不得考慮上述內(nèi)容。
如果存在著其他利害關(guān)系人，則應(yīng)在任何情況下向他們提供申訴的抄件，以便在上述期限內(nèi)提出認為合適的引證。
在上述規(guī)定下，申訴、報告及建議不具備新資料的特征，利害關(guān)系人在有爭議的裁決作出之前已經(jīng)提供給案件的申訴、報告及建議同樣不具備此特征。
（６）裁決
申訴的裁決可以全部或者部分同意、或者不同意申訴中提出的要求，也可以宣告申訴請求不予支持。
在有形式上瑕疵而認為進行實質(zhì)性裁決不合適時，應(yīng)當命令程序?qū)⒊绦蚧厮莸借Υ盟霈F(xiàn)的程序某一階段，但確認有瑕疵的行政行為有效的除外。
對申訴進行裁決的部門應(yīng)決定程序提出的一切形式或者實質(zhì)問題是否已經(jīng)由利害關(guān)系人引證。如果沒有，則事先應(yīng)當聽取申辯。但是，裁決應(yīng)當與申訴人抽提出的要求一致。
２、一般申訴
（１）目標與期限
在申訴人根據(jù)作出可以被申訴的裁決或者行為的部門的上級，就該裁決或者行為提起申訴時，法院和化共行政機關(guān)工作人員的錄用部門應(yīng)當視為從屬于任何其院長和主席的當局。
提出一般申訴的期限為一個月。期限已過但未提出申訴的，裁決應(yīng)當視為已經(jīng)確定，但這并不妨礙利害關(guān)系人進行特別復議申訴。
（２）可提起一般申訴的情形：
凡法律規(guī)定無效的或者可撤銷的行政行為，都可以成為提起一般申訴的原因。
（３）接受申訴的機關(guān)
申訴可以向作出爭議的行政行為或者有權(quán)裁決的部門提交。如果申訴已向作出爭議的行政行為的部門提出，該部門必須在１０天內(nèi)，連同其報告及完整的、整理好的案件復制件一并送交職能部門。作出被申訴行政行為的部門負責人對上述送交行為的履行直接負責。
（４）未確定的裁決
一般申訴自提交之日起三個月內(nèi)沒的作出裁決的，可視其未被受理，申訴人可以進行其他程序。
３、復議申訴
（１）目標與期限
在下列任何一種情形下，對終結(jié)行政程序的行為，或者沒有在期限內(nèi)提出行政申訴的行為，可以向作出上述行為的行政部門提出特別復議申訴：
在作出行政行為時即已犯了由案件本身的資料引起的事實上的錯誤；
出現(xiàn)或者提供了對事務(wù)的裁決具有至關(guān)重要價值的資料，盡管是在裁決之后，但能顯示被訴裁決的錯誤；
被法院在裁決之前或者之后判定為虛假的資料或者證據(jù)對該裁決起了根本性影響；
由失職、賄賂、暴力、欺騙陰謀或者其他應(yīng)受懲罰的行為導致的裁決，并根據(jù)法院判決已經(jīng)宣告。
在上述第一種情形下，特別復議程序應(yīng)當在爭議裁決通知之日起四年內(nèi)提出，在其他情形下，期限為自知道或者自法院判定成為確定之后的三個月內(nèi)提出。
（２）期限及裁決
申訴應(yīng)當符合一般申訴提起的要求。有權(quán)知道特別復議程序的部門不僅應(yīng)該對申訴的起源，而且應(yīng)對被申訴的行政行為所解決的問題的實質(zhì)作出判決。
特別復議程序自提出申訴后三個月內(nèi)沒有作出裁決的，可視為未被受理，并應(yīng)采取行政糾紛司法管轄程序。
從西班牙１９９２年<<行政程序法>>所規(guī)定的行政救濟程序看，它更加有利于利害關(guān)系人通過行政救濟的途徑保護自身的合法權(quán)益。這是西班牙近幾十年民主制度發(fā)展的結(jié)果，符合行政程序法發(fā)展的總趨勢。
（四）德國
德國聯(lián)邦<<行政程序法>>第７９條規(guī)定：“除法律另有規(guī)定的外，針對行政行為的正式的法律應(yīng)急措施，適用行政法院條例和有關(guān)其施行的法規(guī)，其他情形下適用本法規(guī)定。”從此規(guī)定中可經(jīng)看出，德國聯(lián)邦<<行政程序法>>并沒有明確而詳盡地設(shè)定一個行政救濟程序，而僅作了上述一個原則規(guī)定，即德國行政法中異議審查制度。
異議審查制度是公民對行政主體的行政行為不服要求有關(guān)機關(guān)進行審查的一項法律制度。公民異議審查的申請權(quán)有憲法依據(jù)，德國憲法第１７條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面的請求或訴愿。”然而，異議審制度僅僅是憲法規(guī)定申請權(quán)的一部分，如向議會提出請求所構(gòu)成的申訴制度是與異議審制度相并列的二種救濟方式，它與行政訴訟沒有任何聯(lián)系。
異議審制度的內(nèi)容是，異議人對行政主體所作出的行政行為不服時，可以在行政行為到達后的一個月內(nèi)，向受異議行政行為作出的機關(guān)的直接上級機關(guān)提出訴愿，該上級機關(guān)應(yīng)當在三個月內(nèi)作出決定。如果異議人對此決定仍然不服，則可以向行政法院提起行政訴訟。
根據(jù)德國<<行政程序法>>規(guī)定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務(wù)之訴前，必須經(jīng)過異議審查程序，否則，不得請求行政訴訟救濟。這一規(guī)定的精神與美國等國家所持的訴愿前置原則相同，旨在將行政爭議解決在行政程序中。
（五）日本
日本行政救濟程序不屬于其<<行政程序法>>的內(nèi)容，而是由單行的法律加以規(guī)定。日本模仿德國等大陸法律的傳統(tǒng)，先建立了與德國相近的行政訴愿制度，后又引入了美國法例，建立了頗有爭議的行政裁判所制度，并建立了頗有日本特色的苦情處理程序。在日本，廣義上的行政救濟制度應(yīng)當不包括行政裁判和苦情處理程序。這里我們僅論述行政不服審查制度。
行政訴愿，日本稱之為行政不服審查，它是指公民和法人認為行政機關(guān)的行政行為違法或不當時，依法向有關(guān)行政機關(guān)提出請求，要求改變或撤銷該行政行為，有關(guān)行政機關(guān)依法對其進行審查并作出裁決的一項法律制度。它是由１９６２年的<<行政不服審查法>>確立，具體又分為審查請求、異議申訴和再審查請求。
審查請求是向作出構(gòu)成不服申訴對象的行政行為的行政機關(guān)，或者與構(gòu)成不服申訴對象的不作為有聯(lián)系的行政機關(guān)以外的行政機關(guān)提出的一種訴愿。異議申訴是向作出構(gòu)成不服申訴對象的行政行為的行政機關(guān)或者與構(gòu)成不服申訴對象的不作為有聯(lián)系的行政機關(guān)提出的一種訴愿。再審查請求是指不服審查請求裁決后再次提出審查請求的一種訴愿。審查請求和異議申訴構(gòu)成了日本行政不服審查的基本內(nèi)容。
行政機關(guān)對當事人作出行政行為后，應(yīng)當告知其權(quán)利救濟的方法。依據(jù)<<行政不服審查法>>第５７條的規(guī)定，告知方法有以下幾種：
１、主動告知。行政機關(guān)在作出可以提起不服審查的行政行為時，應(yīng)當向當事人告知本行政行為是否可以提起不服審查，在多少期限內(nèi)向何機關(guān)提出。
２、請求告知。當事人以外的利害關(guān)系人可以就告知內(nèi)容向行政機關(guān)請求告知，如果請求人要求以書面形式告知的，行政機關(guān)不得以口頭形式告知。
行政機關(guān)作出行政行為但不履行告知義務(wù)的，當事人可以向作出該行政行為的機關(guān)提出不服申訴狀。如果行政機關(guān)告知錯誤的，則應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任：
１、因行政機關(guān)錯誤告知而導致當事人向無管轄權(quán)的行政機關(guān)提出不服審查請求時，該行政機關(guān)必須將請求作為正式案件來受理。
２、因行政機關(guān)錯誤告知申訴期限而導致當事人在錯誤的期限內(nèi)提出不服審查請求的，應(yīng)當視為申請有效、合法。
３、對可以提出異議申訴有行政行為，沒有告知可以提出異議申訴的，則審查請求中的異議申訴前置原則不予適用，這不影響當事人直接提出審查請求。
行政訴愿程序由以下三部分組成：
１、訴愿提起。訴愿原則上書面形式提出。申請人與被訴愿的行政機關(guān)之間應(yīng)具有不服申訴的利益，這種利益可以是法律上的也可以事實上。訴愿提起的時限為６０天，自知道行政行為之日起第二天起計算。訴愿提出后，原則上不停止行政行為的執(zhí)行。但是，訴愿受理機關(guān)可以根據(jù)申請或依職權(quán)停止執(zhí)行被訴愿的行政行為。
２、訴愿審理。訴愿審理機關(guān)對訴愿申請認為是合法的，應(yīng)當受理。根據(jù)訴愿審理機關(guān)的要求，被訴愿的機關(guān)可以提出答辯書，申請人可以針對答辯書提出反答辯書。訴愿審理原則上采用書面形式進行，但如有申請人提出要求的，應(yīng)當給予口頭陳述意見的機會。訴愿申請人和被訴愿申請的行政機關(guān)都可以就自已的主張?zhí)岢鲎C據(jù)資料，申請人還有權(quán)查閱被申請的行政機關(guān)所提出的證據(jù)資料。
訴愿審理機關(guān)可以根據(jù)申請或依職權(quán)要求證人陳述、進行鑒定，要求出示物證，進行勘驗。另外，訴愿審理機關(guān)還可以運用調(diào)查權(quán)，對包括申請人未訴及的事項進行調(diào)查，把所得的資料作為裁決的基礎(chǔ)。
３、裁決與決定
經(jīng)過審理，訴愿審理機關(guān)可依據(jù)不同的情況分別作出不同裁決與決定。裁決適用于審查請求，而決定適用于異議程序的結(jié)果形式。裁決與決定有以下幾種形式：
（１）撤銷。對超過期限或者不合法的訴愿申請，可以作出撤銷裁決現(xiàn)決定。
（２）駁回。除不作為的異議申請外，被訴愿的行政行為合法、適當?shù)模梢圆脹Q或決定，如果予以撤銷或廢除將嚴重危害公共利益的，可以裁決或決定駁回申請。
（３）容認。容認作為裁決或決定形式，可以分為三種情況：
被訴愿的行政行為違法或不當，可裁決或決定撤銷該行政行為的部分或全部，并在堅持禁止不利變更原則下對該行政行為給予變更。
被訴愿的事實行為違法或不當，在審查請求中可以裁決下令廢除、變更；在異議申訴中以決定形式自行廢除、變更。在這里，禁止不利變更原則同樣適用。
被訴愿的不作為理由成立時，訴愿機關(guān)以裁決命令愛該當不作為的行政機關(guān)應(yīng)當盡快履行職責。
裁決或決定應(yīng)當以書面形式進行，并應(yīng)當附記理由、署名。裁決、決定在送達申請人后生效，并對訴愿審理機關(guān)、被訴愿機關(guān)和申請人都有拘束力。
（六）意大利
意大利行政法理論并不發(fā)達，在其“行政程序法草案”中，我們可以看到意大利行政救濟程序的有關(guān)內(nèi)容：
１、一般原則
（１）告知救濟權(quán)利原則。它要求行政機關(guān)在作出所有影響當事人權(quán)益，且可以提起訴愿的行政行為時，都應(yīng)當告知當事人提起訴愿的機關(guān)名稱、時間，否則，訴愿期間不得開始計算。依據(jù)行政機關(guān)的告知內(nèi)容，當事人因此而延誤訴愿期間的，在任何時間內(nèi)都享有請求寬恕期間的權(quán)利。行政機關(guān)對告知錯誤承擔相應(yīng)的法律責任。
（２）訴愿停止執(zhí)行原則。被訴愿的行政行為經(jīng)訴愿人申請，應(yīng)停止該行政行為的執(zhí)行。這個原則與其他國家的規(guī)定不同之處在于，在其他國家中，訴愿停止執(zhí)行意味著申請人一提出訴愿，該行政行為就應(yīng)當產(chǎn)生停止執(zhí)行的法律后果，而意大利的規(guī)定則要求申請人再行申請，否則該行政行為不停止執(zhí)行。
２、訴愿種類
（１）一般訴愿。一般訴愿是指向作出該行政行為的機關(guān)的上一級機關(guān)提出的訴愿。訴愿由利害關(guān)系人提出，其期限應(yīng)從行政行為通知或告示時起或利害關(guān)系人完全知道該行政行為時３０天。受理訴愿的行政機關(guān)認為本案不必利用職權(quán)將訴愿告知其他利害關(guān)系人的，應(yīng)當指定期間要求申請人履行這一告知義務(wù)。如申請人不履行告知義務(wù)，應(yīng)當停止訴愿的審理。其他利害關(guān)系人在得知訴愿望通知或告知之時起２０天內(nèi)在訴愿機關(guān)提出陳述書和有關(guān)證據(jù)。
訴愿提出后如經(jīng)過９０天訴愿機關(guān)仍未作任何決定的，申請人可向訴愿機關(guān)提出書面請求，催促其盡快作出訴愿決定。如經(jīng)過３０天后仍未見訴愿機關(guān)有任何決定的，則視為訴愿申請已被全部駁回。
對于無上級行政機關(guān)的行政機關(guān)所為的行政行為，以及雖有上級機關(guān)但法律規(guī)定其為最終效力的行政行為，或者在法律上將事物處理權(quán)特定的、排他的委托下級機關(guān)而作出的行政行為不得提出訴愿。
（２）特別訴愿。特別訴愿適用于二種行政行為，其一，公共團體和合議機關(guān)的行政行為；其二，各部長作出的行政行為。前者適用于一般訴愿程序，后者由內(nèi)閣總理決定。
（３）非常訴愿。對于訴愿決定或者上級機關(guān)經(jīng)過訴愿而作出的行政行為，利害關(guān)系人可以該行政行為違法為由向共和國總統(tǒng)提出非常訴愿。就訴愿的實質(zhì)來說，非常訴愿類似于對訴愿決定的再審。
非常訴愿應(yīng)當在最終行政行為告知利害關(guān)系人或利害關(guān)系人知道該行政行為之時起１２０天內(nèi)提出，并在此期限內(nèi)，應(yīng)將提出非常訴愿的事實依司法訴訟中規(guī)定的方法和形式通知原行政行為的機關(guān)和其他利害關(guān)系人，同時，將訴訟書和通知書一并提交主管部。對其他利害關(guān)系人，為了使其可向?qū)徖頇C關(guān)（主管部）提出陳述書和有關(guān)證據(jù)，應(yīng)當指定自通知非常訴愿之時起６０天內(nèi)行使此等權(quán)利。
主管部長就當在法定期限內(nèi)將對非常訴愿案件審理后的各種文書和記錄提交國家參事院征求意見。意見應(yīng)當依一般會議方式作成。對非常訴愿的決定，由總統(tǒng)基于主管部長的建議作出，如總統(tǒng)認為國家參事院的意見決定有所不當時，應(yīng)當將案件交付內(nèi)閣審議。
自非常訴愿提起經(jīng)過一年，訴愿人未收到訴愿決定書的通知時，訴愿人可基于與非常訴愿相同的理由，向國家參事院起訴由國家參事院咨議部作出裁決。對非常訴愿決定不服的，當事人還可以向國家參事院聲明不服。
（七）中國澳門地區(qū)
澳門<<行政程序法>>規(guī)定的行政救濟程序分為聲明異議和行政上訴。聲明異議應(yīng)當向作出行政行為的本機關(guān)提出；而行政上訴應(yīng)當向作出行政行為的機關(guān)的上級機關(guān)、或者向作出行政行為的機關(guān)所屬的合議機關(guān)，或者向授權(quán)的或轉(zhuǎn)授權(quán)的機關(guān)以及向?qū)ψ鞒鲂姓袨樾惺贡O(jiān)督權(quán)或監(jiān)管權(quán)的機關(guān)提出。行政上訴包括訴愿、不真正訴訟和監(jiān)督訴愿。提出聲明異議和行政上訴的理由是行政行為的違法或不當，除非法律另有規(guī)定。
１、聲明異議
除有法律另有規(guī)定外，當事人可對任何行政行為提出聲明異議，對聲明異議或行政上訴作出的決定不能提出聲明異議，但以有義務(wù)作出決定而不作出決定為依據(jù)而提出聲明異議的除外。
聲明異議應(yīng)當自下列時間起１５天內(nèi)提出：（１）有關(guān)行政行為必須公布在<<澳門政府公報>>上的，自公布之時起；（２）有關(guān)行政行為不必公布而就該行政行為已作出通知的，自通知之時起；（３）屬于其他情況的，自利害關(guān)系人知道該行政行為之時起。
提出聲明異議后，對該行政行為的法律后果各國的規(guī)定要么不停止執(zhí)行，要么停止執(zhí)行，并在此基礎(chǔ)上允許若干例外，但是，澳門<<行政程序法>>的規(guī)定卻有自已的特點：
（１）如果聲明異議所針對的行政行為是不可以提起行政訴訟的，則產(chǎn)生中止該行政行為的效力。但是法律另有規(guī)定的，或者作出該行政行為的機關(guān)認為不執(zhí)行該行政行為，將全嚴重損害公共利益的，不在此限。
（２）如果聲明異議所針對的行政行為是可以提起行政訴訟的，則不產(chǎn)生中止該行政行為的效力。但是法律另有規(guī)定的，或者作出該行政行為的機關(guān)依職權(quán)或應(yīng)利害關(guān)系人的請求，認為立即執(zhí)行該行為將該行為的相對人造成不可或難于彌補的損害的，不在此限。
如利害關(guān)系人請求中止該行政行為的執(zhí)行，則應(yīng)從將有關(guān)卷宗呈交有權(quán)限作出決定的組織之日起５天內(nèi)，向該組織提出申請。在審查該請求時，應(yīng)當核查是否有證據(jù)顯示利害關(guān)系人所陳述的事實的真實性；如果有此類證據(jù)，則應(yīng)當命令中止該行政行為的執(zhí)行力。
提出聲明異議并不使上訴的期間中止及中斷，有權(quán)限的機關(guān)對聲明異議作出審查及決定的期間為１５天。
２、訴愿
凡是受其他機關(guān)等級權(quán)力拘束的機關(guān)所作出的一切行政行為，如法律不排除對此類行政行為提起訴愿的可能性，均可成為訴愿的標的。由此可見，澳門<<行政程序法>>規(guī)定可以列入訴愿范圍的行政行為是很大的。這一概括式的規(guī)定，對保護當事人的合法權(quán)益應(yīng)該重要意義的。
以被訴愿的行政行為是否可以提起行政訴訟，將訴愿分為必要訴愿和任意訴愿。必要訴愿的對象是不能提起行政訴訟的行政行為，而任意訴愿的對象則是可以提起行政訴訟的行政行為。任意訴愿所針對的行政行為在訴愿中仍然可以受到合法性和合理性審查。
提起訴愿的時間因訴愿的種類不同而異。在法律沒有其他規(guī)定時，必要訴愿的期間為３０天，而任意訴愿則與有關(guān)行政行為提起行政訴訟所規(guī)定的時間內(nèi)提出。
訴愿應(yīng)當以書面形式提出，申請人應(yīng)當在申請書中陳述訴愿所有依據(jù)，并將其他合適的文件附在該申請書之后。訴愿應(yīng)當向作出行政行為的最高上級提出，但如作出決定權(quán)限已授予或轉(zhuǎn)授另外機關(guān)的，不在此限。訴愿申請書可以通過被訴愿的行政行為的機關(guān)轉(zhuǎn)呈或直接呈交訴愿受理機關(guān)。
被訴愿的行政行為在訴愿提出后，其法律效力并不一致。在必要訴愿中，除法律另有規(guī)定外，或作出該行政行為的機關(guān)認為不立即執(zhí)行該行政行為將嚴重損害公共利益的，則中止被訴愿的行政行為的效力。而任意訴愿則不中止被訴愿所針對的行政行為的效力。
當事人所提出的訴愿申請，經(jīng)審查衣為有下列情況的，可以拒絕受理：（１）訴愿向無權(quán)限的機關(guān)提出的；（２）訴愿所針對的行政行為具有不可訴愿性；（３）訴愿人提出不正當；（４）訴愿不在期間提出的；（５）出現(xiàn)了阻礙對訴愿進行審理的事由。
訴愿機關(guān)在接受訴愿申請后，應(yīng)當通知如該訴愿理由成立時可能因此受到損害的人，以便能使他在１５天內(nèi)，針對訴愿請求及依據(jù)陳述自已的看法。在作出此通知或認為不存在受到損害的人而不必通知后，訴愿機關(guān)應(yīng)當要求被訴愿的行政行為的機關(guān)在１５天內(nèi)對訴愿理由表明自已的觀點，并將這些觀點提交到訴愿機關(guān)。
如果在訴愿程序中取得的資料充分證明訴愿理由成立時，作出該被訴愿的行政行為的機關(guān)可以按訴愿人的要求廢除或變更被訴愿的行政行為，或者以另一行政行為代替它。這一規(guī)定類似于我國行政復議程序中允許被申請人改變、廢除具體行政行為的規(guī)定，給行政機關(guān)一個自我糾錯的機會。
訴愿機關(guān)可以不受訴愿申請人的請求范圍限制而確認或廢止被訴愿的行政行為，除非法律有特別規(guī)定。如行政行為因程序違法而應(yīng)當撤銷的，則訴愿機關(guān)可以作出撤銷或部分撤銷行政行為，并決定重新進行程序或相關(guān)的補救措施。
如沒有法律作出特別規(guī)定的，訴愿機關(guān)應(yīng)當在受理訴愿之日起３０天內(nèi)作出決定。如屬重新進行程序或采取補救措施的，則在３０天的期間上最多延長９０天。訴愿機關(guān)在法定期間內(nèi)不作出任何決定，則訴愿被視為已經(jīng)駁回。當事人可以進行下一個法律程序。
３、不真正訴愿
不真正訴愿是指一機關(guān)對屬于同一法人的另一機關(guān)行使的監(jiān)管權(quán)，即這兩個機關(guān)者并不具有行政等級關(guān)系，其中一機關(guān)向行使監(jiān)管權(quán)的機關(guān)所提出的訴愿。在法律有明文規(guī)定的情況下，也可以就合議制機關(guān)任何成員的行政行為，向合議制機關(guān)提起不真正訴愿。因此，不真正訴愿類似于一種準訴愿，其實質(zhì)是行政機關(guān)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督機制。
４、監(jiān)督訴愿
監(jiān)督訴愿是公法人外部的一種救濟手段。監(jiān)督訴愿的對象是受監(jiān)督或監(jiān)管的公法人所作出的行政行為。監(jiān)督訴愿應(yīng)當由法律明文規(guī)定，但提起監(jiān)督訴愿卻具有任意性。如果法律沒有規(guī)定可對行政行為進行適當性監(jiān)督，則監(jiān)督訴愿只能針對行政行為合法性提出。在法律規(guī)定的范圍上，監(jiān)督機關(guān)可以變更或作出代替被監(jiān)督的行政行為的行政行為。
無論是不真正訴愿還是監(jiān)督上訴，其程序都可以適用正式的訴愿程序，但與其抵觸部分程序除外。
（八）中國臺灣地區(qū)
臺灣模仿日本法例，在１９８０年頒布了單行的<<訴愿法>>，因而在公布的“行政程序法草案”中并不涉及到行政救濟程序。從其<<訴愿法>>所規(guī)定的內(nèi)容看，其訴愿程序主要是：
１、訴愿要件
訴愿要件的具備是當事人提起訴愿的前提。根據(jù)<<訴愿法>>第1規(guī)的規(guī)定，訴愿要件是：
提起訴愿的主體是公民和法人以及非法人的團體。行政機關(guān)對其上級機關(guān)作出的行政行為可以陳述不同的意見，不能提起訴愿。
訴愿望對象是中央或地方行政機關(guān)的行政處分。這里的行政處分是指“中央或地方機關(guān)基于職權(quán)就特定之具體事件所為發(fā)生公法上效果之單方行政行為。中央或地方機關(guān)對于人民依法申請之案件，在法定期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為，致使損害人民之權(quán)利或利益者，視同行政處分。”[7]
申請人認為被訴愿的行政處分違法或不當，但不需要客觀上確認這種違法或不當?shù)氖聦嵈嬖凇?/p>
申請人的合法權(quán)益必須受到違法或不當行政處分的損害，或者這種已足夠可以認定，且這種損害與行政處分有因果聯(lián)系。受間接影響的人不能提起訴愿。
訴愿申請應(yīng)當以法定形式提出。申請如不符合法定形式，應(yīng)當責令其補正。申請人在指定期間內(nèi)不補正的，即可給予駁回。
２、管轄
訴愿作為一種法律制度，其本身暗含了法律監(jiān)督的意義。在管轄上，這種監(jiān)督意義主要是通過層級制來體現(xiàn)的。臺灣<<訴愿法>>在管轄的規(guī)定上很有特色：
不服下一級機關(guān)作出的行政處分，以上一級機關(guān)為訴愿機關(guān)，或再訴愿機關(guān)；
不服省、市機關(guān)作出的行政處分，以中央主管部為訴愿機關(guān)；
不服中央部作出的行政處分，以原部和主管院為訴愿或再訴愿機關(guān)；
不服中央院作出的行政處分，以原院為訴愿機關(guān)或再訴愿機關(guān)。
另外，對于下個不同隸屬關(guān)系或不同層級機關(guān)共同作出的行政處分，應(yīng)漢向其共同的上級機關(guān)提起訴愿。
３、訴愿期間
訴愿應(yīng)當及時提出，否則不利提高行政效率。臺灣<<訴愿法>>規(guī)定，訴愿應(yīng)當從機關(guān)的行政處分書或決定書送達到的次日起３０天內(nèi)提出；對于不作為的行政處分自該行政處分法定期限經(jīng)過后滿１０天的次日起３０天內(nèi)提出。訴愿申請人因不可抗力原因致使其逾期提出的，可向受理訴愿機關(guān)聲明理由，請求許可。訴愿申請人在法定期限內(nèi)向訴愿受理機關(guān)表示不服的，可視同已在法一期限內(nèi)提出了訴愿，但應(yīng)當在３０天內(nèi)補送出訴愿書。
４、訴愿決定程序
訴愿決定程序由以下幾個步驟構(gòu)成：
（１）受理。訴愿機關(guān)在接到訴愿申請書后，應(yīng)當就管轄權(quán)、申請形式和期限等作程序性審查，如認為申請符合法定條件的，應(yīng)當受理；不符合法定條件還可以補正的，應(yīng)當要求申請人在指定的時間內(nèi)補正；如認為不符合法定條件的，應(yīng)當駁回。
（２）答辯。被訴愿機關(guān)在收到訴愿書副本次日起２０天內(nèi)，將答辯狀以及有關(guān)材料送達到訴愿機關(guān)。如果被訴愿機關(guān)不及時答辯，訴愿機關(guān)可以發(fā)信催辦；如訴愿機關(guān)逾期不答辯的，也不影響訴愿機關(guān)作出決定。
（３）調(diào)查。訴愿機關(guān)認為必要時，可以自行或委托有關(guān)機關(guān)調(diào)查案件事實，并以調(diào)查所得的材料作出決定，不允許訴愿機關(guān)將案件發(fā)回原處分機關(guān)審查。
（４）書面審理。訴愿采用書面審理為原則，但訴愿機關(guān)認為有必要時，也可采用言詞審理。由于言詞審理屬非法定程序，所以訴愿申請人不得請求訴愿機關(guān)適用言詞審理程序。
（５）訴愿決定。訴愿機關(guān)應(yīng)在收到訴愿申請后次日起，在三個月內(nèi)作出決定；必要時可以適當延長一次期限，但不得超過二個月。有關(guān)延期事項應(yīng)當通知申請人。訴愿機關(guān)逾期不作出決定的，訴愿申請人有權(quán)直接向有管轄權(quán)的機關(guān)提出再訴愿。訴愿決定書應(yīng)當記有如不服決定的，可在收到?jīng)Q定書后次日起３０天內(nèi)向指明有管轄權(quán)的機關(guān)提起再訴愿。
（６）訴愿處分不停止執(zhí)行原則。被訴愿的行政處分，除法律另有規(guī)定外，不因其訴愿而停止執(zhí)行，但原行政處分機關(guān)或訴愿機關(guān)在必要時也可依職權(quán)或依申請，作出停止該行政處分執(zhí)行的決定。
由于臺灣<<訴愿法>>采用二級訴愿制，因此，再審訴愿適用初次訴愿程序。這是臺灣行政救濟程序的特點之一。其第二特點是，采用行政訴訟訴愿前置原則，不允許當事人有任何選擇的可能性。從立法者的主觀動機看，顯然該法是想將行政爭議盡可能彌息在行政程序中。這種法制模式可能是受到了美國的影響。
三、中國行政救濟程序
（一）中國現(xiàn)行的行政救濟程序
中國現(xiàn)行的行政救濟程序即行政復議。它作為一種當事人自已選擇的行政救濟手段，雖然在過去的幾年中也解決了不少行政爭議，但是，總體的效果并不理想。這也有法律上的因素，也有行政體制上的原因，因此，完善行政救濟程序是未來我國行政立法的一個重要內(nèi)容。
１、行政復議的概念和特征
行政復議是指行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請求復議機關(guān)依法定程序?qū)彶楸簧暾埖木唧w行政行為是否合法、適當，并作出復議決定的一種法律制度。
行政復議具有如下法律特征：
（１）行政復議審查的對象是具體行政行為
根據(jù)行政法學原理，行政主體作出的行政行為根據(jù)適用的對象和適用的時間不同，可以分為具體行政行為和抽象行政行為。前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章等。行政復議不審查行政主體作出的抽象行政行為，行政相對人認為抽象行政行為違法時，應(yīng)當通過憲法程序由有關(guān)國家行政機關(guān)或者權(quán)力機關(guān)依據(jù)憲法的規(guī)定解決。
（２）行政復議所處理的對象是行政爭議
行政爭議是行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為的合法性和適當性。行政復議不解決行政機關(guān)以機關(guān)法人身份與其他民事主體發(fā)生的民事爭議。如果行政主體以民事爭議為對象而實施具體行政行為，則不是行政復議，而是行政調(diào)解或行政仲裁。
（３）行政復議以書面審查為主要形式
我國行政復議條例規(guī)定，行政復議機關(guān)復議實行書面復議制度，但復議機關(guān)認為必要時，可以采取其他方式審理復議案件。從這一規(guī)定看，我國的行政復議審理形式是采用書面審理為主，其他審理形式為補充。采用書面形式審查被申請的具體行政行為，主要是基于行政效率的要求。只要當行政復議案件重大、復雜，復議機關(guān)認為有必要采用其他審查方式時，可以采用如口頭審查等方式。
行政復議實質(zhì)上是行政機關(guān)相對人合法權(quán)益受到違法或不當?shù)木唧w行政行為侵害時所提供的一種行政程序上的法律救濟手段。只要相對人認為行政機關(guān)作出的具體行政行為違法或者不當，侵犯了其合法權(quán)益的，即可提出行政復議。為此，行政復議條例規(guī)定，行政復議的目的為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
２、行政復議的基本原則
行政復議的原則是指在行政復議過程中必須始終貫徹遵循的行為準則。凡能構(gòu)成行政復議原則的內(nèi)容，應(yīng)當能夠反映出行政復議的特點，并對行政復議活動能夠起到規(guī)范和指導作用。根據(jù)我國法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，行政復議的基本原則主要有：
（１）復議機關(guān)依法獨立行使復議權(quán)
行政復議機關(guān)在進行行政復議時，依法行使職權(quán)，不受其他機關(guān)、社會團體和個人的非法干涉。這一原則主要包括如下內(nèi)容：
第一，行政復議權(quán)只能由行政復議機關(guān)統(tǒng)一行使，其他任何機關(guān)都不得行使。這里的行政復議機關(guān)是由法律、法規(guī)明確規(guī)定的，非行政復議機關(guān)不得行使行政復議權(quán)。
第二，行政復議機關(guān)不得無故拒絕受理行政相對人提起的屬于復議范圍的行政爭議，否則，行政相對人有權(quán)提起行政訴訟。
第三，行政復議機關(guān)進行行政復議行為，不受其他機關(guān)、社會團體和個人的非法干涉。行政復議機關(guān)的一切復議活動只服從法律。
第四，行政復議機關(guān)依法獨立行使行政復議權(quán)，是指行政復議機關(guān)而不是行政復議機關(guān)的復議機構(gòu)和工作人員獨立行使復議權(quán)。因為，無論是復議機構(gòu)還是復議機構(gòu)的工作人員，都沒有獨立對外行使權(quán)力的資格。行政復議權(quán)只能由行政復議機關(guān)以自已的名義對外行使。
（２）具體行政行為合法性審查
具體行政行為合法性審查原則要求行政復議機關(guān)審理行政復議案件時，既要審查具體行政行為的合法性，也要審具體行政行為合理性，并作出相應(yīng)的復議決定。行政復議機關(guān)在處理行政行政處罰復議案件時，必須遵循這一原則。這一原則的具體內(nèi)容主要有：
第一，行政復議機關(guān)審理行政復議案件必須以事實為依據(jù)。客觀事實是復議機關(guān)作出正確的復議決定的前提和基礎(chǔ)。這不僅要求復議當事人應(yīng)當如實提供相關(guān)的證據(jù)，而更重要是復議機關(guān)必須審查被申請的具體行政行為是否有事實依據(jù)。對于缺乏事實依據(jù)的具體行政行為，復議機關(guān)應(yīng)當依法加以變更、撤銷。
第二、行政復議機關(guān)應(yīng)當審查被申請的具體行政行為是否具有明確的法律規(guī)范的依據(jù)。如果有明確的法律規(guī)范的依據(jù)，應(yīng)當進一步審查這種法律規(guī)范是否已經(jīng)失效，與其高一級的法律規(guī)范是否有抵觸，從而確保具體行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范正確性。
第三，行政復議機關(guān)作出復議決定必須具有法定依據(jù)。行政復議機關(guān)審理案件的依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，因此，行政復議機關(guān)應(yīng)當根據(jù)上述依據(jù)作出行政復議決定。
（３）及時原則
及時原則作為一個效率原則，是指行政復議機關(guān)應(yīng)當在法律規(guī)定的期限內(nèi)，盡快完成復議案件的審查，并作出相應(yīng)的決定。其主要內(nèi)容是：
第一，行政復議機關(guān)應(yīng)當嚴格遵守法定的期限，確保每個復議行為都能在法定期限內(nèi)完成。行政復議機關(guān)如違反法定時限實施行政復議行為，將產(chǎn)生對行政復議機關(guān)不利的法律后果。行政復議機關(guān)如在法定時限內(nèi)不能完成行政復議的，應(yīng)當依法定程序延長審理期限。
第二，行政復議機關(guān)應(yīng)當促使復議當事人遵守法定的時限。因為行政復議本身是要求以較高的行政效率來解決行政解議，而行政復議高效率的完成，也需要行政相對人的配合。因此，行政復議機關(guān)在法律規(guī)定的范內(nèi)有權(quán)要求行政相對人盡快完成與行政復議有關(guān)的行為，以利于行政復議機關(guān)及時處理行政復議案件。
（３）準確原則
準確原則，是指行政復議機關(guān)對被申請的具體行政行為，不僅應(yīng)當審查其合法性，而且還要審查其合理性。確立這一原則的事實基礎(chǔ)是行政自由裁量權(quán)的客觀存在。現(xiàn)代行政管理中，行政自由裁量權(quán)已成為行政職權(quán)中不可缺少的內(nèi)容。離開了行政自由裁量權(quán)，行政機關(guān)就無法完成行政管理的任務(wù)。但是，行政自由裁量權(quán)的廣泛存在也使行政行為的公正性難于得到保障。為此，作為一種行政救濟手段，在行政復議中，對被申請的具體行政行為的審查，行政機關(guān)不僅要考慮其合法性，而且還應(yīng)當考慮其合理性。只有這樣才能真正保障行政相對人的合法權(quán)益。這一原則具有如下內(nèi)容：
第一，行政復議機關(guān)審查被申請的具體行政行為既要采用合法性標準，也要考慮合理性要求。經(jīng)審查認定被申請的具體行政行為不合法時，應(yīng)當決定予以撤銷；對明顯不公的行政處罰應(yīng)當予以變更。
第二，行政復議機關(guān)復議自由裁量權(quán)也應(yīng)當遵守這一原則，以確保行政復議決定公正、合理。
（４）便民原則
便民原則，是指在復議程序中，行政復議機關(guān)應(yīng)當在法律允許的范圍內(nèi)，盡可能為當事人，尤其是申請人提供必要的便利條件，以確保當事人實現(xiàn)自已的復議目的。這一原則的主要內(nèi)容是：
第一，行政復議的法律規(guī)定應(yīng)當盡可能為申請人提供復議的各種便利條件，如實行一級復議制度，不向申請人收取復議費用等。
第二，行政復議機關(guān)應(yīng)當在法定范圍內(nèi)，為當事人提供進行行政復議活動的便利條件，如對不能提供書面申請的相對人，應(yīng)允許其以口頭形式向行政復議機關(guān)提出復議申請。
３、行政復議的受案范圍
行政復議的受案范圍是指行政相對人認為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法可以向行政復議機關(guān)請求重新審查的范圍。行政復議作為一種法律救濟的手段，由于行政復議機關(guān)和行政復議功能的有限性，不可能受理所有的行政爭議。因此，行政復議的受理范圍就必不可少。
我國行政復議的受案范圍是：
（１）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的。凡是行政主體作出的、影響行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政處罰，行政相對人都可以提起行政復議。行政處罰的種類應(yīng)當依據(jù)行政處罰法的規(guī)定。它是行政復議中最重的具體行政行為，行政處罰對行政相對人的合法權(quán)益影響是其他任何行政行為所不能比的，因此，必須給予行政救濟的法律保障。
（２）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的。行政強制措施是行政主體對拒不履行法定義務(wù)或者違反法定義務(wù)的行政相對人實施的對其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)直接有影響的一種具體行政行為，其目的是為了其他行政行為能夠更好地實施。如限制人身自由的扣留，對財產(chǎn)采取的查封、扣押、凍結(jié)等。
（３）認為行政機關(guān)侵犯法律、法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)。任何一個合法從事經(jīng)營性活動的法人或者其他組織，它具有法定的經(jīng)營自主權(quán)。這種權(quán)利是它進行正常的經(jīng)營活動所必須的權(quán)利。行政主體對這種權(quán)利的侵犯，將直接影響到企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)。因此，法律允許企業(yè)對這種具體行政行為提起行政復議。如行政機關(guān)強制企業(yè)合并，轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)等。
（４）認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復的。許可證和執(zhí)照是行政相對人合法從事某種法律對一般人禁止的行為，行政相對人認為自已符合法定條件而向行政主體申請許可證或執(zhí)照時，行政主體拒絕頒發(fā)或者不予答復的，可以得起行政復議申請。
（５）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的。有時行政主體某些法定職責必須行政相對人申請，才能依法履行。如果對行政相保護人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的申請，行政主體拒不履行或者不予答復的，行政相對人可以提起行政復議申請。
（６）認為行政機關(guān)沒有依法頒發(fā)給撫恤金的。我國撫恤金是國家規(guī)定對某些死亡人員的家屬或者傷殘人員為了保障他們的基本生活而發(fā)放的一種費用。有權(quán)享受撫恤金的人認為行政主體沒有依法頒發(fā)撫恤金的，有權(quán)提起行政復議申請。
（７）認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的。行政相對人的義務(wù)必須由法律事先規(guī)定，行政主體不得在法律規(guī)定之外要求行政相對人履行義務(wù)，否則，行政相對人有權(quán)提起行政復議，如行政機關(guān)亂攤派、亂收費等。
（８）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的。這概括性規(guī)定的意義是，凡不屬于上述幾種具體行政行為，只要侵犯行政相對人的合法權(quán)益，行政相對人也可以提起行政復議申請。
（９）法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟或者可以申請復議的其他具體行政行為。
４、行政復議機關(guān)管轄
行政復議機關(guān)是指受理復議申請，依法對實體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關(guān)。受處罰人對行政處罰不服，應(yīng)當向有復議管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復議。行政復議機關(guān)管轄的內(nèi)容是：
（１）凡是對縣級以上地方各級人民政府工作部門的行政處罰不服的的復議，由同級人民政府或上一級主管部門管轄。如果屬于以下兩種情況的，由該行政機關(guān)的同一級人民政府管轄：一是上一級沒有相應(yīng)的主管部門的；二是法律、法規(guī)規(guī)定由人民政府管轄的。
（２）凡是對下列兩種行政處罰不服的復議，由作出行政處罰決定的原行政機關(guān)行使管轄權(quán)。一是對國務(wù)院各部委的行政處罰不服申請復議的，由作出行政處罰決定的部門管轄；二是對省、自治區(qū)、直轄市人民政府的行政處罰不服申請復議的，由作出行政處罰決定的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。
（３）凡是對兩個或兩個以上行政機關(guān)以共同名義作出的行政處罰決定申請復議的，由它們共同上一級行政機關(guān)管轄。這里“以共同的名義作出”行政處罰決定應(yīng)當理解為共同簽署作出行政處罰決定。要實踐中，主要有兩種情形：一是隸屬于同一人民政府的兩個或兩個以上的工作部門共同作出行政處罰決定，應(yīng)當由同一級人民政府管轄；二是兩個或兩個以上地方人民政府或者政府所屬工作部門共同作出行政處罰決定，應(yīng)當由共同的上一級人民政府或共同的上一級主管部門管轄。
（４）凡是對法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政處罰不服申請復議的，由直接主管該組織的行政機關(guān)管轄。對委托的組織作出的行政處罰決定不服申請復議的，由委托的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)管轄。
（５）凡是對縣級以上的地方人民政府的派出機關(guān)作出的行政處罰決定不服申請復議，由設(shè)立該派出機關(guān)的人民政府管轄。對人民政府的工作部門設(shè)立的派出機構(gòu)根據(jù)法、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自已名義作出的行政處罰決定不服申請復議的，由設(shè)立該派出機構(gòu)的部門管轄。
５、行政復議程序
行政復議程序可分為申請、受理、審理和決定四個階段。這四個階段構(gòu)成了行政復議的程序。
（１）復議申請
復議申請是指行政相對人不服行政主體的具體行政行為而向復議機關(guān)提出要求撤銷或變更該具體行政行為的請求。由于行政復議是一種依申請的行政行為，因此，沒有行政相對人和申請，則不能啟動行政復議機關(guān)受理、審查程序。
第一，申請復議的條件。對行政處罰不服申請復議應(yīng)當具備如下條件：
必須有符合條件的申請人。申請人必須是認為具體行政行為直接侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。在特殊情況下，申請人資格也會發(fā)生轉(zhuǎn)移，即有權(quán)申請復議的公民死亡的，其近親屬可以申請復議；有權(quán)申請復議的公民為無行為能力或者限制行為能力的，其法定代理人或以代為申請復議。有權(quán)申請復議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或其他組織可以申請復議。
必須有明確的被申請人。申請人在行政復議申請中必須指明被申請人，即作出行政處罰決定侵犯其合法權(quán)益的行政主體。沒有明確的被申請人，復議機關(guān)可以拒絕受理。如果復議機關(guān)受理后認為被申請人不合格，則可依法予以更換。
必須有具體的復議請求和事實根據(jù)。復議請求是申請人申請復議所要達到有目的。它有三種情況：其一，是請求撤銷違法的具體行政行為決定；其二，是請求變更不適當?shù)木唧w行政行為；其三，是請求責令被申請人賠償損失。同時，任何上種復議請求必須以一定的事實根據(jù)為基礎(chǔ)，否則，不可能得到復議機關(guān)的支持。
必須屬于受理復議機關(guān)管轄。復議管轄范圍是法定的，因此，申請人必須向有管轄權(quán)的復議機關(guān)提出復議申請。復議機關(guān)對不屬于自已管轄的復議案件應(yīng)當告知申請人向有管轄權(quán)的復議機關(guān)提起申請。
具備法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第二，復議申請期限
申請人必須在法定期限內(nèi)提出復議申請，否則，申請人的申請權(quán)不再受法律保護，申請不會產(chǎn)生預定的法律效果。根據(jù)行政復議條例規(guī)定，相對人應(yīng)當在知道行政處罰決定之日起１５天內(nèi)提出復議申請，法律、法規(guī)另有規(guī)守除外。因不可抗力或者其他特殊原因耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的１０天內(nèi)，或以申請延長。是否準許，由有管轄權(quán)的行政復議機關(guān)決定。
第三，復議申請形式。
提出復議申請應(yīng)當采用書面形式，即向復議機關(guān)遞交復議申請書。申請書應(yīng)當裁明如下內(nèi)容：
申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務(wù)；
被申請人的名稱、地址；
申請復議的理由；
申請的年、月、日；
（２）復議申請的受理
復議機關(guān)在收到復議申請書后，依法應(yīng)當在收到之日起１０天內(nèi)，對申請書進行審查并作出如下決定：
第一，對于符合申請復議條件的，并沒有向人民法院提起訴訟的復議，依法應(yīng)當決定受理；
第二，對于不符合申請復議條件的復議申請，依法決定不予受理，并告知其不予受理的理由；
第三，對于復議申請請求的內(nèi)容有欠缺的復議申請，依法決定發(fā)還申請人并限期補正。逾期不補正的，視為未申請。
（３）復議案件的審理
審理是復議機關(guān)對復議案件的事實、證據(jù)、法律適用及爭論的焦點等進行審查的過程。它是行政復議程序的關(guān)健階段。這一階段的主要內(nèi)容是：
第一，審理方式
復議采取書審理為主，其他方式為輔的審理方式。所謂書面審理是指復議機關(guān)僅就雙方所提供的書面材料進行審查后作出決定的一種審理方式。這種審理方式較為簡便，具有較高的效率，因而符合行政效率的要求。所謂“其他方式”，如開庭審理，即復議機關(guān)傳喚申請人、被申請人、證人等到場，通過雙方對爭議的事實、法律依據(jù)進行質(zhì)證、辯論，由復議機關(guān)作出決定的審查方式。這種審查方式適用于案件較為復雜、影響較大的行政復議案件。
復議不得適用調(diào)解。即復議機關(guān)不能將調(diào)解作為復議的一個必經(jīng)程序，也不能以調(diào)調(diào)的方式結(jié)案。其原因在于行政復議不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。調(diào)解必須以爭議雙方當事人能自由處分自已的實體權(quán)利的前提，而復議中作為被申請人的行政主體不能自由處分行政職權(quán)。
第二，審理依據(jù)。
行政復議機關(guān)審理復議案件，必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。
第三，舉證責任。
在我國法律沒有對行政復議舉證責任作出蛤確規(guī)定前，根據(jù)行政復議的性質(zhì)和特點，可以參照行政訴訟中舉證責任的規(guī)定，即應(yīng)當由被申請人承擔舉證責任，提供作出行政處罰決定的事實依據(jù)和法律依據(jù)，以證明其所作出的行政處罰決定的合法性和合理性。
５、行政復議決定
對復議案件進行審理后，行政復議機關(guān)可根據(jù)不同情況分別作出不同的決定：
（１）維持決定。對被申請的行政處罰決定，復議機關(guān)認為事實清楚、適用法律、法規(guī)和規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確、符合法定程序和權(quán)限的，應(yīng)當依法作出維持該行政處罰決定的復議決定。
（２）補正決定。對被申請復議的行政處罰決定，復議機關(guān)認為事實清楚、適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定權(quán)限，但在程序上有欠缺的，應(yīng)當依法作出補正的決定。
（３）履行決定。它主要發(fā)生在如下兩種情況：其一，被申請的行政主體拒不履行法定職責；其二，被申請人拖延履行法定職責。
（３）撤銷決定。對被申請復議的行政處罰決定，經(jīng)行政復議機關(guān)審查認為具有如下情形之一的，應(yīng)當依法作出撤銷決定，必要時，可以附帶作出重作行政處罰的決定：
主要事實不清的。如果被申請的具體行政行為的某些次要事實不清的，則不得成為撤銷決定的理由。
適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令錯誤的。
違反法定程序影響申請人合法權(quán)益的。
超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的。
（４）變更決定。對被申請復議的行政處罰決定，經(jīng)復議機關(guān)審查認為行政處罰決定明顯不當?shù)模瑧?yīng)當依法作出變更決定。
行政復議機關(guān)作出復議決定后，應(yīng)當依法送達當事人。
（二）中國現(xiàn)行行政救濟程序的完善
中國現(xiàn)行行政救濟程序是行政訴訟程序的一個配套工程，在許多方面行政救濟程序幾乎就是行政訴訟程序的復制本，但在某些方面立法者可能為了區(qū)別這兩種程序的性質(zhì)而作了一些不同規(guī)定，恰恰是這些不同規(guī)定，使這個配套工程在實施過程中產(chǎn)生了諸多不一致的地方，從而影響了行政救濟程序的實效。
以行政法理透視我國現(xiàn)行的行政復議程序，結(jié)合其他國家和我國澳、臺地區(qū)的行政救濟立法，我認為，至少存在如下缺陷：
１、關(guān)于國務(wù)院行使行政復議權(quán)的問題。現(xiàn)行行政復議程序排除了國務(wù)院成為行政復議機關(guān)的可能性，一般認為作為中央人民政府的國務(wù)院主要是從宏觀上領(lǐng)導所屬部門和地方各級人民政府的工作，對所屬部門和省級人民政府作出的具體行政行為引起的行政復議，由被申請人自已管轄更有利于行政爭議的解決。但是，根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委發(fā)布的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，改變或者撤銷地方各級行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令。[8]從這一規(guī)定看，憲法已經(jīng)賦予了國務(wù)院對所屬部門和省級人民政府具體行政行為的監(jiān)督權(quán)。在行政復議程序中規(guī)定國務(wù)院行政復議機關(guān)是有憲法依據(jù)的。而且，國務(wù)院有時也有可能作出可以被請復議的具體行政行為。如水污染防治法第３８條第２款規(guī)定：“罰款由環(huán)境保護部門決定。責令企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉，由作出限期治理決定的地方政府決定；責令中央直屬管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉的，須報經(jīng)國務(wù)院批準。”這種批準行為如果通過行政處罰決定到達受處罰人，國務(wù)院就成了與某一地方人民政府共同作出具體行政行為的行政主體。如發(fā)生這種情況，國務(wù)院本身就可以作為復議機關(guān)審查復議案件。將國家最高行政機關(guān)列為行政復議機關(guān)也是有先例的，如西班牙。[9]
２、關(guān)于行政復議中的舉證責任問題。行政復議就性質(zhì)而言，它具有司法性。從行政復議行為動因上說，它是一種依申請作出的具體行政行為。在一般情況下，依申請作出的具體行政行為應(yīng)當由申請人負舉證責任，但行政復議行為不同一般的依申請作出的具體行政行為，它涉及到一個已經(jīng)存在的具體行政行為的合法性問題。在這樣的情況下，如果由申請人負舉證責任，則行政復議就難以達到預期的目的。因此，我認為，在行政復議中，舉證責任應(yīng)當由被申請人承擔，即被申請人應(yīng)當對作出的具體行政行為的合法性、適當性提供法律和事實依據(jù)。為確保行政復議的效率，復議機關(guān)在必要時也可以調(diào)查、收集證據(jù)。
３、關(guān)于行政復議程序問題。現(xiàn)行行政復議程序是一種書面審查程序，而非公開對質(zhì)程序。這種程序雖然確保了行政復議的效率，但其公正性方面的缺陷是顯而易見。因此，我建議，行政復議程序應(yīng)當有條件地規(guī)定聽證程序，即對于重大、復雜的行政復議案件，必須適用聽證程序?qū)徖戆讣Ｖ挥袑κ聦嵡宄⒂绊懖淮蠡蛘弋斒氯朔艞壜犠C權(quán)的行政復議案件，才能適用書面審理程序。從目前世界各國行政程序立法狀況看，將聽證適用于行政復議程序已為許多國家的行政程序法所接受。我國行政處罰法已規(guī)定了行政處罰的聽證制度，它為行政復議程序采納聽證制度提供了法律依據(jù)。
４、關(guān)于行政復議的依據(jù)問題。目前行政復議機關(guān)審理復議案件，是以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。如果行政復議機關(guān)依據(jù)規(guī)章和上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令作出復議決定，在復議當事人不服決定而向人民法院提起行政訴訟時，就與行政訴訟法產(chǎn)生了如下矛盾：其一，在行政訴訟中，規(guī)章僅僅是人民法院審理行政案件的參照依據(jù)，而且只參照具有法律、法規(guī)依據(jù)的規(guī)章。行政復議機關(guān)依據(jù)規(guī)章作出的復議決定，如果該規(guī)章沒有法律、法規(guī)依據(jù)，人民法院是否應(yīng)當撤銷？其二，“上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”在行政訴訟中根本沒有法律地位，對于行政復議機關(guān)依據(jù)上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令作出的復議決定，人民法院是否也應(yīng)以予撤銷？不解決這種矛盾，行政復議機關(guān)會陷入十分尷尬的境地。因此，人我建議，行政復議機關(guān)審理復議案件依據(jù)法律、法規(guī)，參照有法律、法規(guī)依據(jù)的規(guī)章和上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，法律另有規(guī)定的除外。這主要是考慮到行政處罰法允許規(guī)章具有一定的行政處罰設(shè)定權(quán)。
５、關(guān)于違法法定程序具體行政行為的處理問題。根據(jù)現(xiàn)行行政復議的有關(guān)規(guī)定，具體行政行為有程序上不足的，決定被申請人補正。如具體行政行為違反法定程序影響申請人合法權(quán)益的，決定撤銷，并可以責令被申請人重新作出具體行政行為。這與行政訴訟法第５４條也構(gòu)成了難于協(xié)調(diào)的矛盾。根據(jù)行政訴訟法第５４條規(guī)定，只要具體行政行為違反法定程序，法院就可以判決撤銷。如果行政復議機關(guān)對程序不足的具體行政行為決定補正，或?qū)`反法定程序但并沒有影響申請人合法權(quán)益的具體行政行為決定維持，當事人因不服復議決定而提起行政訴訟后，人民法院應(yīng)當如何處理？為解決這一矛盾，我建議，行政程序法應(yīng)當作出與行政訴訟法相一致的規(guī)定。
無論行政復議是單獨立法還是納入統(tǒng)一的行政程序法典，上述行政復程序中存在的缺陷應(yīng)當給予徹底解決。
[1]參見應(yīng)松年主編：<<行政法與行政訴訟法詞典>>，中國政法大學出版社1992版，第212頁。
[2]參見我國<<行政復議條例>>，第10條。
[3](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第166頁。
[4](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第374376頁。
[5]參見胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學出版社1993年版，第90頁。
[6]參見胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學出版社1993年版，第381頁。
[7]參見臺灣<<訴愿法>>，第2條。
[8]參見<<中華人民共和國憲法>>，第89條。
[9]參見西班牙<<行政程序法>>，第122條。
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