□ 本報記者 張穎川
    隨著鐵路體制改革的進一步深化，鐵路運輸監管將迎來新的突破。
    繼鐵道部并入交通運輸部，實施政企分開，成立中國鐵路總公司，國務院討論并通過國家鐵路局“三定”(定職能、定機構、定編制)方案之后，據有關媒體報道，一份名為《國務院辦公廳關于印發國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》的文件也將于近期下發。通知明確，設立國家鐵路局(副部級)，要求加強鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全的監督管理，完善監督管理制度和技術標準體系，監督鐵路企業落實安全生產主體責任。
    這一系列動作，標志著鐵路在政企分開上邁出了實質性步伐，國家鐵路局的監管職能也由此得以明朗化。
    突出監管職能
    在我國，作為國民經濟的大動脈、大眾化出行的交通工具，鐵路被賦予了重要職能。而鐵路運輸在國民經濟中又占有極其重要的地位，因此對鐵路行業的監管是一項必不可少的政府職能或社會職能。
    然而長期以來，在政企不分的管理體制下，原鐵道部承擔著企業的安全生產主體責任，同時它又承擔著政府的監管職能。監管者和被監管者身份合一，既是運動員也是裁判員，兩種角色互相牽制，使監管部門很難對各種事務進行獨立的專業判斷，鐵路運輸、運營管理等多方面的安全問題都得不到有效保障，以致鐵路安全事故頻發，腐敗事件屢見不鮮。2011年發生的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故便是極為沉痛的教訓。
    “以往鐵路部門監管政企合一、政監合一，鐵路自己負責運營安全，自己負責事故調查，出現事故以后不是急于總結經驗教訓，更多是討論誰來承擔責任，重處理不重防范。所以，自己監管自己，導致的結果只能是監管乏力，問題頻出。”北京交通大學經濟管理學院教授武劍紅的論斷，道出了鐵路監管乏力的根源所在，強化鐵路監管勢在必行。而近期以來鐵路管理體制的一系列重大變革和舉措，很大一部分也是國家出于強化鐵路監督管理的考量。
    3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》正式對外發布，其中提出將鐵道部并入交通運輸部，組建國家鐵路局，承擔監管職能，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。
    緊接著，國務院辦公廳發布了關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，其中明確規定要在3月底前完成國家鐵路局“三定”方案的制定印發。
    通知稱，國家鐵路局的職能主要以行政和監管為主。主要包括負責起草鐵路監督管理的法律法規，參與研究鐵路發展規劃、政策和體制改革工作；負責鐵路安全生產監督管理，制定相關管理辦法并實施；負責擬訂規范鐵路運輸和工程建設市場秩序政策措施并組織實施監督鐵路運輸質量和鐵路企業承擔國家規定的公益性運輸任務情況等。
    在具體工作開展和機構設置方面，國家鐵路局下設綜合司、科技與法制司、安全監督司、運輸監督管理司、工程監督管理司、設備監督管理司、人事司7個機構。其中，科技與法制司負責組織擬訂鐵路技術標準，承擔鐵路技術監督工作，推動鐵路科技創新，組織起草鐵路監督管理的法律法規、規章草案，參與研究鐵路發展規劃、政策和體制改革工作，承擔行政復議、行政應訴工作；安全監督司負責研究分析鐵路安全形勢、存在問題，并提出完善制度機制建議。組織擬訂鐵路安全監督管理辦法并監督實施，組織或參與鐵路生產安全事故調查處理，指導、監督鐵路行政執法工作；運輸監督管理司負責組織監督鐵路運輸安全、鐵路運輸服務質量、鐵路企業承擔國家規定的公益性運輸任務情況，嚴格按照法律法規規定的條件和程序辦理鐵路運輸有關行政許可并承擔相應責任，組織擬訂規范鐵路運輸市場秩序正常措施并監督實施；工程監督管理司負責組織擬訂規范鐵路工程建設市場秩序政策措施并實施監督，組織監督鐵路工程質量安全和工程建設招標工作。
    從國家鐵路局具體的機構設置中不難發現，7個司局有5個部門涉及到監督管理職能，可見國家對于強化監督工作的重視程度。
    在此基礎上，有媒體援引鐵路部門內部人士透露的消息，就在日前，一份名為《國務院辦公廳關于印發國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》的文件將下發，標志著鐵路局將正式運轉。
    通知明確，國家鐵路局要加強鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全的監督管理，完善監督管理制度和技術標準體系，監督鐵路企業落實安全生產主體責任、承擔國家制定的公益性運輸任務情況。設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區鐵路監督管理局。由此，國家鐵路局的監管職能逐漸明晰起來。
    此外，根據職能轉變要求，新成立的國家鐵路局取消了15項職責。其中包括取消開行客貨直通列車、辦理軍事運輸和特殊貨物運輸審批，企業自備車輛參加鐵路運輸審批，企業鐵路專用線與國鐵接軌審批等審批職能。業內人士認為，鐵路局被剝離的15項職能通常被認為是“實權”，這樣的剝離有利于鐵路局更專注于安全監督和技術監管。
    談到此次改革的意義，北京交通大學經濟管理學院教授趙堅向記者坦言，以往鐵路政企合一、政監合一，鐵路系統的監管人員都是各鐵路局的人，業務上歸原鐵道部管轄，但工資、社保都在各鐵路局，經濟上都不是獨立的。自己管自己，出了事情就想著怎樣把事情盡快擺平，很難盡到監管的責任。“如今政企分開，國家鐵路局屬于獨立機構，和鐵路總公司以及各個鐵路局沒有什么直接關系。改革突出了國家鐵路局的監管職能，實施獨立監管，監管效率、員工工作積極性肯定要比以往強一些，相信這樣的監管將更加嚴格、公正。”趙堅說。
    諸多問題待解
    不可否認，隨著鐵路政企分開，隨著“三定”方案的確立，國家鐵路局的監管職能得以凸顯，對于鐵路監管也必將起到極大的推動作用。然而記者在采訪中了解到，鐵路監管之路并不會因此一帆風順，還有諸多問題待解。用武劍紅的話來說：“國家鐵路局的設立，只是給鐵路監管創造了一個有利條件，至于這個條件是否能發揮良好作用，效果如何，未來還有很多工作要做。這應該是一個不斷磨合、不斷博弈的過程，還得一步一步走著瞧。”
    一個重要問題在于缺乏經濟監管。一般來講，對鐵路的監管或管制又可細分為安全監管、市場監管和經濟監管，三種監管不可或缺，又互為補充。然而從國家鐵路局的成立過程來看，無論是7個司局的設立還是相關職能的確定，盡管都對監管職能進行了強化，但在經濟監管方面卻是很少涉及。
    武劍紅即對此表示，經濟監管上目前還看不出來，國家鐵路局還沒有承擔起經濟監管的責任，比如壟斷競爭的監管、鐵路企業之間交易的監管、鐵路與客戶交易的監管、服務質量的內涵是什么、價格關系怎樣等，這些問題都沒有明確。“目前來看，鐵路總公司仍是一個超級壟斷的企業，監管機構對它監管存在著嚴重的信息不對稱。在這種情況下，如果鐵路監管只注重安全監管、市場監管，監管機構以不出事情為原則，反正安全第一，大家就不在乎錢了，所有設備都是現代化的，這樣難免會出現投資過度，很容易出現經濟問題，所以經濟監管必須強化起來。”武劍紅向記者解釋。
    石家莊鐵道大學經濟管理學院張俊勇也就這一問題向記者表達了自己的憂慮。在他看來，不管是國家規劃鐵路還是地方自建鐵路，地方政府的積極性都很高。未來中國鐵路的運輸不僅有中國鐵路總公司，國家更希望有很多地方鐵路運輸企業迅速壯大，確定央企與地方鐵路公平競爭的平臺。一旦鐵路系統引進競爭，國家鐵路局的監管職能將會力不從心，因此更需要加強對鐵路運輸市場的經濟監管。
    監管質量問題也是考驗國家鐵路局監管工作是否到位的一個重要尺度。一方面，需要充足的人員配備和高素質的監管人員。據記者了解，目前國家鐵路局機關行政編制為130名，7個地區鐵路監督管理局行政編制350名。全國9.8萬公里的鐵路運營里程，鐵路運營系統相當復雜，僅靠近500人的監管隊伍，恐怕難以有效地完成使命。另一方面，是對監管者的反監管問題。在鐵路監管工作中，國家鐵路局嚴格行使監管職能責無旁貸，進而監督鐵路總公司保障設備安全，提高服務質量，建設中不偷工減料，承擔應盡的社會責任。但國家鐵路局的相關工作質量又該如何考核？還需要一套更為有效的監管和評價機構、機制對國家鐵路局進行監管。在武劍紅看來，這個機構應該是專業性機構，應該由專家來組成，而不是政府機構。
    協調好與交通運輸部和中國鐵路總公司之間的關系，對于國家鐵路局來說也是至關重要。國家鐵路局接受交通運輸部的領導，如何處理好與交通運輸部的關系，對于今后工作的開展十分關鍵；同時，中國鐵路總公司是中央直屬企業，屬于部級單位，而國家鐵路局屬于副部級單位，目前國家鐵路局的權限有多大還沒有明確界定。對中國鐵路總公司樹立什么樣的標準、以什么樣的方式、具備什么樣的權限進行監管，這些都需要進一步明確。
    還有法律法規方面的監管需要強化。記者在采訪中了解到，我國鐵路在法律法規建設上存在諸多問題，如鐵路運輸合同問題、鐵路運輸安全保護問題、鐵路建設法律問題、鐵路交通事故法律問題等，可以說是積重難返，在法律法規建設上嚴重滯后，監督管理起來自然是難上加難。特別是作為鐵路基本法律的《鐵路法》實施已近20年，法律規范的內容與現實有很大的區別，法律實施的背景也發生了很大的變化。因此，亟須對《鐵路法》以及相關法律進行立法完善和補充，以適應鐵路監管的要求。
    在這方面，或許美國的做法值得借鑒。據了解，美國政府建立了比較完備的鐵路監管法律體系。美國鐵路監管方面的法律有專門規定政府機構監管權限和監管程序的《運輸部法》；促進鐵路重組和放松管制的《地區鐵路重組法》、《鐵路復興與管制改革法》、《斯塔格斯鐵路法》；專門規范客運業務的《鐵路客運法》等，為鐵路運輸業的發展創造了較好的外部環境。
    當然不止如此。在張俊勇看來，我國鐵路監管的路還很長，還有很多問題亟待加以解決。
    如監管方式上，作為政府的監管機構，國家鐵路局要從國家利益、人民群眾的根本利益出發，對鐵路安全運行進行監管。監管可以分事前、事中及事后。無論是以何種方式監管，監管的范圍能否有效地覆蓋到全鐵路網？會不會留下監管不到位的地方？這對國家鐵路局來說可能是一個重大挑戰。
    監管內容上，中國鐵路總公司仍是一家非常龐大的企業，不僅承擔著龐大的債務，也承擔著國家的公益性運輸。中國鐵路總公司怎樣化解債務，承擔多少份額還沒有定論。國家也提出對鐵路承擔的公益性運輸建立補償機制，這一機制的出臺無疑會利好鐵路發展。如何確立補償機制？國家的補償金應該以多大份額進入？這些無疑將會是未來監管的一項重要內容。
    “國家鐵路局要想充分發揮監管職能，沒有現成的模式可以借鑒，必須結合中國國情和中國鐵路改革的總體步驟，腳踏實地、一步一個腳印。充分挖掘原鐵道部在監管方面的有力措施，推陳出新。結合自身監管措施，充分調動和發揮中國鐵路總公司的自我監督機制，充分發揮社會的監管作用。只有多管齊下，才能把監管工作做好。”張俊勇對記者說。